[20 settembre 1946, seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione.]

Il Presidente Terracini comunica che l'onorevole Mortati ha proposto un articolo così concepito: «I Deputati ricevono un'indennità che sarà fissata dalla legge». Si tratta di decidere se l'argomento possa essere contemplato nella Costituzione, e, in caso affermativo, con quale formula. Personalmente ritiene opportuna l'affermazione, che si trova in altre Costituzioni, come quella francese, del principio dell'indennità parlamentare, a cui si attribuisce un particolare significato.

La Rocca ritiene indispensabile fissare questo principio, del tutto aderente alle necessità della carica di deputato. Osserva che per lungo tempo i rappresentanti delle correnti popolari sono stati praticamente esclusi dalla partecipazione alla vita pubblica, che era in tal modo riservata a coloro che potevano trarne profitto o a coloro che erano largamente provvisti di beni di fortuna. Oggi non può esservi dubbio sull'assoluta necessità di porre coloro che difendono gli interessi del popolo nella condizione di potere, senza preoccupazioni di ordine materiale, assolvere al loro compito con dignità, con fierezza, con indipendenza, con serenità.

Nobile ritiene che tale indennità dovrebbe essere considerata come un rimborso di spese.

Bulloni suggerisce, per la fissazione dell'indennità, un criterio analogo a quello adottato dalla Costituzione francese, che fa riferimento al trattamento di determinate categorie.

Ravagnan è d'accordo con l'onorevole Bulloni. Ritiene che nella Costituzione non solo debba essere affermato il principio della indennità, ma debba anche essere detto perché i deputati vi hanno diritto. Se ben ricorda, la Costituzione francese dice: «... per assicurare la loro indipendenza e la loro dignità».

Di Giovanni riconosce che corrisponde al principio democratico assicurare un'indennità a coloro che esplicano la loro opera a vantaggio della collettività; ma preferirebbe che tale norma fosse rimandata al regolamento interno, non sembrandogli la cosa di tale importanza da dover trovar posto nella Costituzione.

Comunque, se la Sottocommissione propende ad affermare questo principio nella Costituzione rimandando, come del resto fa il progetto della Costituzione francese, ad una legge speciale la determinazione di questa indennità, non intende fare alcuna opposizione.

Conti, Relatore, propone che la disposizione relativa all'indennità sia inserita nel suo progetto, dove si dice che «La Camera delibera il proprio regolamento, provvede alla propria amministrazione, disponendo dei fondi stanziati nel bilancio dello Stato», aggiungendovi: «anche per l'indennità per i deputati».

Calamandrei si domanda se non sia il caso di stabilire il criterio che l'indennità debba essere data in quanto la condizione economica dei deputati la renda necessaria, e ciò soprattutto considerando il ragguardevole numero di avvocati che fanno parte di tutti i Parlamenti del mondo. Risulta dai rilievi fatti altra volta dall'onorevole Nobile che all'Assemblea Costituente ve ne sono 157. Ciò dipende certamente dal fatto che essi, come giuristi, hanno attitudine a ragionare sulle leggi e sono quindi più idonei a far parte del corpo legiferante; ma non bisogna dimenticare che in passato si riteneva che per un avvocato diventare deputato fosse un modo per aumentare il prestigio professionale, la clientela e quindi i guadagni. Si domanda allora se sia giusto dare a costoro anche il vantaggio dell'indennità parlamentare, o se invece non si debba inibire agli avvocati-deputati l'esercizio dell'attività professionale durante il tempo in cui fanno parte del Parlamento.

Di Giovanni è di parere opposto a quello dell'onorevole Calamandrei. Anzitutto nega che la funzione di deputato faciliti lo sviluppo della professione, avendo egli invece constatato che le cariche di natura politica fanno esulare gli affari dallo studio dell'avvocato, perché questi non può attendere con il fervore necessario contemporaneamente alla funzione di deputato e alle necessità della clientela.

D'altra parte ritiene che non sia possibile discriminare le condizioni economiche degli avvocati investiti del mandato parlamentare e stabilire se i deputati-avvocati possono provvedere con dignità ai bisogni della propria vita con mezzi propri, facendo a meno dell'indennità parlamentare. A suo avviso, o si afferma il principio che il deputato deve avere l'indennità, e allora non si possono fare eccezioni per gli avvocati; o si stabilisce che si può fare a meno dell'indennità, e tale decisione deve valere per tutti. Sarebbe poi enorme impedire l'esercizio professionale agli avvocati per la durata del mandato parlamentare; ciò che, assai probabilmente, terrebbe lontani dalla Camera gli uomini che per la loro preparazione potrebbero dare il più utile contributo all'elaborazione delle leggi.

Conti, Relatore, si associa all'onorevole Calamandrei, ricordando di aver fatto le stesse considerazioni in seno al Consiglio di Presidenza, che deliberò l'assegnazione dell'indennità. Il suo pensiero ricorre ai tristi periodi del parlamentarismo, quando gli avvocati-deputati speculavano, per così dire, sulla medaglietta. È un fatto storico ed innegabile questo, che dovrebbe indurre ad opportune meditazioni.

Dubita che possa giovare a rimuovere l'inconveniente lo stabilire che gli avvocati, durante l'esercizio del mandato parlamentare, debbano astenersi dall'attività professionale. Ad ogni modo riconosce l'opportunità della discussione su questo problema.

Calamandrei rileva essere significativa la circostanza che il problema sia stato sollevato in questa sede da due avvocati.

Leone Giovanni dissente dagli onorevoli Calamandrei e Conti, in particolar modo perché essi partono da una situazione del passato, che era manifestazione della decadenza del Parlamento. Ora, invece, si tratta di fondare una Costituzione su nuove basi e con visione più ottimistica, in considerazione del fatto che la parte più scadente della vita parlamentare è già molto lontana dallo spirito degli italiani. Né può trascurarsi l'osservazione che le speculazioni fatte in altri tempi da parte di alcuni avvocati si fondavano sul rapporto di subordinazione del potere giudiziario a quello esecutivo. Le norme che la nuova Costituzione conterrà sulla disciplina del potere giudiziario assicureranno invece alla magistratura il massimo dell'indipendenza, onde non sarà più possibile speculare sull'influenza che l'avvocato-deputato potrebbe esercitare sull'autorità giudiziaria.

Pensa, infine, che non si possa limitare l'indagine all'attività professionale degli avvocati; ma si debba piuttosto esaminare il problema della posizione del deputato in rapporto agli impieghi e agli incarichi di qualsiasi genere (ad esempio, quello di curatore fallimentare) che potrebbero essergli affidati e stabilire pertanto che nel periodo in cui si è investiti della carica di deputato non si possano accettare incarichi di qualsiasi genere e in qualsiasi modo retribuiti.

Mortati, Relatore, condivide il pensiero di altri colleghi circa l'opportunità che in qualche modo risulti dalla Costituzione che il rapporto che esiste fra la concessione dell'indennità e il dovere del deputato di dedicare la maggiore e migliore parte della propria attività all'esercizio del mandato parlamentare. Suggerisce perciò di statuire una specie di incompatibilità fra l'attività professionale e quella parlamentare, aggiungendo una sanzione a cui andrebbero incontro i deputati in caso di inadempienza. Propone la seguente formula: «In considerazione del fatto che il deputato è tenuto a dedicare la maggior parte della sua attività all'esercizio del mandato parlamentare...».

Targetti è favorevole alla proposta dell'onorevole Mortati, anche per quei precedenti che l'onorevole Conti ha richiamato. Ricorda a tale proposito che in passato i deputati dell'estrema sinistra, per questa ragione, venivano a trovarsi in condizioni diverse da quelle dei deputati di centro e di destra, ed aggiunge che nel periodo pre-fascista il tipo dell'avvocato che si serviva della carica a scopo professionale in realtà esisteva. Ritiene egli pure che il problema vada risolto in modo da mettere tutti i deputati (e non solo gli avvocati, ma anche i medici, gli ingegneri, in genere i professionisti) nella condizione di dedicare esclusivamente la propria attività alla funzione parlamentare. Non crede fondata la preoccupazione che in questo modo si allontanerebbero dal Parlamento molti professionisti: salvo qualche caso isolato, non è avvenuto, ad esempio, che un deputato-avvocato abbia rifiutato la carica di Sottosegretario di Stato, pur essendo evidente che, quando si copre tale carica, non è possibile attendere all'esercizio professionale.

L'affermazione del principio dell'indennità s'inquadra in una concezione nuova della funzione del deputato, il quale, entro certi limiti, deve sforzarsi di penetrare in fondo a tutte le questioni e non ha più tempo quindi per esercitare la professione. Pertanto ritiene egli pure che nella disposizione relativa all'indennità parlamentare debba essere affermato in modo esplicito che la funzione del deputato richiede l'assorbimento quasi totale della sua attività.

Fabbri, per ragioni materiali e morali, è contrario a qualunque discriminazione e ritiene inammissibile che vi siano deputati retribuiti e deputati onorari. Non crede neppure che sia il caso di stabilire delle incompatibilità specifiche per legge, perché la materia è estremamente difficile a codificarsi. A suo avviso, è cosa che deve restare affidata specialmente alla sensibilità dell'individuo, al costume politico e alla censura dei colleghi e del corpo elettorale. È favorevole all'indennità perché crede che corrisponda ad un elementare principio di democrazia. Per altro, più che di «indennità», preferirebbe si parlasse di «assegno».

Come formulazione proporrebbe di dire che è concessa l'indennità parlamentare al deputato per garantirne in ogni caso l'indipendenza economica («in ogni caso» vuol dire che, se è ricco, non vi è bisogno dell'assegno, se è povero ve n'è bisogno) e la prestazione della sua attività diretta alla doverosa e migliore esecuzione del mandato.

Lussu, avendo esercitato la professione di avvocato fino a ventidue anni fa, quando venne cancellato dall'albo come antifascista, si trova in condizioni di pura serenità. Riconosce che il criterio dell'indennità parlamentare è acquisito in ogni democrazia, e non è possibile sopprimerlo; ma non ritiene che l'affermazione di questo principio debba trovar posto nella Costituzione. I democratici italiani dovrebbero abituarsi a vivere non solo sulla traccia della Costituzione scritta, ma sulla tradizione che si crea a mano a mano che un istituto si viene formando, come è avvenuto in altri paesi. Ma, se la Sottocommissione ritenesse di dover fare questa affermazione, egli vorrebbe che fosse stabilito che l'indennità è concessa per assicurare al deputato la sua indipendenza durante l'esercizio del mandato; e sarebbe contrario ad ogni eccezione relativa agli avvocati. Si rende conto del criterio morale che ha spinto gli onorevoli Calamandrei e Conti a sostenere l'incompatibilità tra il mandato di deputato e la professione di avvocato e a richiedere la sospensione dell'esercizio professionale per il periodo in cui si ricopre la carica di deputato. Ritiene però che una norma di tal genere non possa trovar posto nella Carta costituzionale e neppure in una legge speciale, perché non è ammissibile si inibisca ad un avvocato di esercitare la sua professione quando è deputato, mentre vi sono parecchi deputati (e questo è un problema che si dovrebbe esaminare in separata sede) i quali guadagnano somme assai considerevoli ricoprendo cariche importanti in organismi industriali, bancari o commerciali, che talvolta possono avere interessi in contrasto con quelli dello Stato. Bisogna evitare il pericolo di formare una legislazione molto complicata e che scenda troppo nei dettagli.

Leone Giovanni premette che sarebbe desiderabile essere nelle condizioni, accennate dall'onorevole Lussu, di formare una Costituzione che trovasse il suo fondamento in un complesso di tradizioni democratiche; ma purtroppo la democrazia non ha tradizioni nel nostro Paese e si è costretti a formulare principî che ancora debbono entrare nel costume. Per queste considerazioni è del parere che sia indispensabile stabilire la corresponsione di una indennità, facendo seguire alla norma una motivazione.

Per quanto riguarda l'incompatibilità con altri incarichi, ritiene che la questione debba essere rinviata.

Dichiara di preferire la formula proposta dall'onorevole Mortati, che stabilisce un limite di fatto, richiamando il deputato all'obbligo di dedicare la maggior parte della sua attività all'esercizio del mandato parlamentare.

Il Presidente Terracini rileva che sono in discussione tre distinte questioni: se stabilire la corresponsione di una indennità; se farla seguire da una motivazione; se determinare eventuali esclusioni.

Personalmente approva i due primi criteri e, quanto al terzo, crede che sarebbe opportuno escogitare una formula che consentisse di accoglierla nella Costituzione. Se è vero che l'indennità è concessa al fine di permettere al deputato non abbiente di esplicare la sua attività senza eccessive preoccupazioni economiche, gli sembrerebbe giusto che coloro che hanno altri cespiti — appurabili immediatamente, perché non si possono fare lunghe indagini — dovessero rinunciarvi, mancando nei loro riguardi il motivo della concessione.

Sottopone ai colleghi la possibilità di consegnare la disposizione nel senso di dire che l'indennità non viene concessa ai deputati che non rinuncino espressamente alla loro attività professionale (comprendendo così oltre agli avvocati, anche i medici, gli ingegneri, ecc.). Il deputato sarebbe quindi posto di fronte ad una alternativa e dovrebbe pronunciarsi, libero nella sua scelta e senza alcuna coazione. Infatti non si può non sentire un certo disagio all'idea che ci siano deputati che, pur avendo altri cespiti, percepiscono la modesta indennità loro assegnata, mentre altri debbano vivere sulla base di questa sola entrata, senza poter altrimenti sostenere il proprio bilancio familiare.

Pone in votazione la proposta che nella Costituzione sia stabilito il principio dell'indennità parlamentare.

(È approvata).

Pone ai voti la proposta di motivare la disposizione con cui viene determinata la concessione di una indennità, salvo a concretare la relativa formula.

(È approvata).

Quanto alla motivazione, ricorda i termini precisi delle due proposte fatte finora. La formula Fabbri suona così: «per garantire in ogni caso l'indipendenza economica e le prestazioni dell'attività alla doverosa, migliore esecuzione del mandato»; quella Mortati è del seguente tenore: «in relazione all'obbligo loro imposto di dedicare la maggior parte della loro attività all'esercizio del mandato parlamentare».

Lussu propone la seguente formula: «una indennità che consenta l'indipendenza economica e l'esercizio del loro mandato con dignità».

Il Presidente Terracini osserva che nella formulazione dell'onorevole Mortati si accenna all'obbligo per i deputati di dedicare la maggior parte della loro attività all'esercizio del mandato parlamentare, ma evidentemente l'osservanza di detto obbligo è rimessa al loro senso di responsabilità senza che vi sia alcuna possibilità di controllo né, tanto meno, di sanzioni.

Mortati, Relatore, rileva che non è possibile usare una formula più assoluta e stabilire che il deputato debba dedicare tutta la sua attività all'esercizio del mandato, perché ne deriverebbero conseguenze molto gravi: uno studioso, per esempio, non potrebbe scrivere un libro e percepire i relativi diritti di autore durante la legislatura.

D'altra parte vi sono attività che si prestano ad essere esercitate anche indirettamente.

Propone di integrare la disposizione in esame con un articolo nel quale si sanciscono i doveri del deputato e la conseguente decadenza del mandato in caso di cattivo adempimento, di assenze prolungate, ecc.

Conti, Relatore, fa presente che una disposizione del genere potrà costituire materia di regolamento.

Di Giovanni, aderendo al concetto esposto dal Presidente, eliminerebbe dalla formulazione Mortati le parole: «la maggior parte», in modo da dire soltanto: «dedicare la propria attività, ecc.».

Bulloni aderisce alla formula proposta dall'onorevole Lussu, che si richiama a quella della Costituzione francese, ritenendo che la sola affermazione del principio sia di per sé sufficiente a moralizzare l'ambiente parlamentare. Affermare in una Carta costituzionale che viene concessa una indennità ai deputati per garantirne l'indipendenza e la dignità, significa richiamare tutti coloro che hanno cespiti al di fuori dell'attività parlamentare di uniformare la loro attività alla solennità di questo principio. A chi ha ricordato alcune degenerazioni di passati regimi parlamentari fa osservare che non si debbono dimenticare anche le nobilissime tradizioni del nostro vecchio Parlamento ed i frequenti casi di insigni avvocati, e professionisti in genere, che non solo non hanno sfruttato la medaglietta, ma hanno fatto sacrificio di altissime posizioni personali.

Tosato propone la seguente formulazione: «I deputati hanno l'obbligo di esercitare il loro mandato. Al fine di permettere l'adempimento di tale obbligo, riceveranno una indennità nella misura stabilita dalla legge».

Patricolo in merito alla proposta Fabbri, osserva che il concetto dell'indipendenza economica è troppo elastico e comporterebbe un aumento delle normali indennità parlamentari.

Il Presidente Terracini precisa che la misura della indennità deve esser posta in rapporto al sistema di vita. Quando la Costituzione, ovvero la legge speciale che regolerà la materia, assegnerà una somma corrispondente alla media del reddito mensile della maggioranza del popolo italiano, il principio sarà realizzato. Taluno dovrà forse diminuire il suo regime di vita domestica in relazione alla somma percepita, ma non si potrà dire che non gli si è assicurata l'indipendenza economica. Ricorda che il progetto francese parla di una indennità riferita allo stipendio di una data categoria di funzionari dello Stato, con il che già si stabilisce un termine di riferimento che eventualmente potrebbe essere tenuto presente.

Ritiene che, tra le altre, sia pure da preferire la formulazione dell'onorevole Fabbri, perché, almeno nella sua prima parte, riflette un po' le opinioni espresse da tutti.

Targetti non trova felice l'espressione «indipendenza economica».

Bulloni sottopone all'esame della Commissione la seguente formula, ispirata a quella della Costituzione francese: «Al deputato verrà assegnata una indennità, riferita al trattamento di una categoria di funzionari, per garantirne l'indipendenza e la dignità».

Ambrosini nota che, se si vuole affermare il concetto che ha spinto a stabilire la corresponsione di una indennità e a giustificarla, è assolutamente necessario richiamarsi alla situazione economica, poiché, in caso contrario, la motivazione diverrebbe inutile.

Fabbri non ha indicato, e non crede si debba indicare, il concetto della dignità, in considerazione della sua aleatorietà. Non si acquista la dignità percependo l'indennità, poiché dignità se ne può avere anche se poveri.

Non è favorevole alla frase proposta dall'onorevole Mortati: «in relazione all'obbligo loro imposto», che gli sembra eccessiva trattandosi di un mandato politico.

Il Presidente Terracini, poiché è difficile raggiungere un completo accordo su di una determinata formula, invita i commissari a rinunciare a talune sfumature e ad accedere a quella che nella sostanza più si avvicina al loro modo di vedere.

Mannironi vorrebbe che dalla formula Fabbri fosse soppressa la parola «economica» dopo «indipendenza».

Il Presidente Terracini non lo ritiene necessario. Non vede perché si dovrebbe avere un ritegno a parlare di situazione economica, quando in realtà di questo appunto si tratta. L'unica indipendenza che lo Stato può garantire è appunto quella materiale, economica.

Considerato che la formula Fabbri è quella che più si avvicina al pensiero della maggior parte dei commissari, prega i colleghi di rivolgere ad essa la loro attenzione per poterla eventualmente migliorare. A suo avviso, potrebbero essere soppresse le parole: «le prestazioni delle attività», lasciando soltanto «la indipendenza economica e la doverosa migliore esecuzione del mandato».

Ambrosini propone la soppressione della parola «migliore» e la sostituzione di «esecuzione» con «adempimento».

Targetti preferirebbe la formula «una indennità tale da metterli in grado di adempiere al loro obbligo e di dare tutta l'attività necessaria all'esercizio del mandato».

Il Presidente Terracini fa osservare all'onorevole Targetti che con ciò si rimetterebbe in discussione la questione dell'attività, sulla quale non c'era accordo, frustrando i tentativi di eliminare le parole sulle quali un accordo è difficile. D'altra parte l'espressione «adempimento del mandato» implica appunto l'attività in cui esso si sostanzia.

Conti, Relatore, introdurrebbe nella disposizione un concetto di necessità. L'indennità dovrebbe provvedere alle necessità economiche del deputato e non alla sua «indipendenza», espressione che potrebbe anche essere superflua.

Bozzi non afferra bene il significato dell'inciso «in ogni caso» contenuto nella formula Fabbri.

Il Presidente Terracini chiarisce che vi possono essere dei casi in cui l'indennità non sarebbe necessaria, ed altri casi in cui la mancanza di essa determinerebbe quasi l'impossibilità per il deputato di esplicare il suo mandato. Se i Commissari lo ritengono, l'inciso si potrebbe anche sopprimere.

Fabbri preferirebbe che fosse mantenuto, anche per andare incontro alle osservazioni dell'onorevole Targetti.

Di Giovanni segnala l'opportunità di una semplice rettifica grammaticale. Dicendo «garantirne», potrebbe sembrare che ci si riferisse alla legge e non al deputato. Più esatto sarebbe dire «per garantire la loro indipendenza economica».

Lami Starnuti preferirebbe che si dicesse «consentire», invece di «garantire».

Leone Giovanni sopprimerebbe anche la parola «doverosa», essendo implicito nel concetto di adempimento il carattere obbligatorio.

Il Presidente Terracini ritiene invece che sia essenziale, essendo il solo richiamo esistente negli articoli fin qui approvati al senso di responsabilità dei deputati.

Mette ai voti la formula risultante dalle varie proposte:

«I deputati ricevono una indennità nella misura fissata dalla legge per garantire loro in ogni caso l'indipendenza economica e il doveroso adempimento del mandato».

(È approvata).

 

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A cura di Fabrizio Calzaretti