[Il 20 settembre 1946 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione discute il tema dell'elezione della Camera dei Deputati.]
Il Presidente Terracini. [...] A proposito della convocazione della Camera ricorda che l'onorevole Conti ha fatto la seguente proposta: «La Camera dei Deputati deve riunirsi appena eletta ed in ogni caso non oltre 20 giorni da quello della proclamazione degli eletti».
Nota che una disposizione di tale natura è in genere contenuta nella legge elettorale. Gli sembrerebbe invece utile una disposizione circa la convocazione della Camera nelle sue sessioni.
Vi è poi, in questa materia, anche una formulazione proposta dall'onorevole Mortati.
Mortati, Relatore, crede necessario che la Costituzione fissi il termine massimo per la convocazione della nuova Camera dopo lo scioglimento di quella precedente. Ritiene inoltre che l'articolo dovrebbe essere collegato con l'altro che fissa la durata della Camera. Dove si dice che la Camera dura 4-5 anni si dovrebbe aggiungere che le elezioni debbono avvenire entro 60-70 giorni dalla scadenza del termine predetto, e poi inserire una disposizione con cui si stabilisca che la prima riunione della Camera debba aver luogo non oltre una certa data (20 o 30 giorni) dalle elezioni. Ciò gli sembra necessario per eliminare qualunque arbitrarietà in ordine al regolare funzionamento della Camera. Si dovrebbe poi precisare l'organo cui spetta di fissare il giorno della prima convocazione, al quale proposito alcune Costituzioni stabiliscono che debbano provvedere i tre membri più anziani della nuova Camera.
Il Presidente Terracini osserva che le questioni in discussione sono due. La prima riguarda la convocazione dei comizi elettorali, per la quale l'onorevole Mortati ha proposto di dire che
«le elezioni della nuova Camera debbono farsi entro 60 giorni dallo scioglimento della precedente»
Mette ai voti questa formula.
(È approvata).
La seconda questione è quella di stabilire un termine, dopo l'elezione, entro il quale la Camera deve essere convocata. Questo termine dall'onorevole Mortati è proposto in 20 giorni.
Lussu domanda se non sarebbe meglio precisare addirittura la data e dire cioè, ad esempio, il ventesimo o il diciottesimo giorno dalle elezioni.
Il Presidente Terracini crede che attraverso la Costituzione si debba dare soltanto una garanzia di carattere pubblico e niente altro. A tale effetto gli sembra basti indicare il termine massimo oltre il quale non è possibile prorogare la convocazione.
Di Giovanni domanda se il termine decorre dal giorno delle elezioni o da quello della proclamazione degli eletti, come gli pare proponesse l'onorevole Conti.
Il Presidente Terracini fa rilevare che non vi può essere una data unica di proclamazione degli eletti, variando essa in relazione allo svolgimento dei lavori delle singole circoscrizioni elettorali. Quanto meno bisognerebbe dire «dalla data dell'ultima proclamazione», ma la cosa non gli sembra praticamente utile.
Pone ai voti la proposta dell'onorevole Mortati:
«la prima riunione della Camera deve aver luogo non oltre 20 giorni dalle elezioni».
(È approvata).
Mannironi ritiene opportuno che la legislatura duri fino alle nuove elezioni, per mantenere la continuità della funzione parlamentare e per garantire, ad esempio, l'immunità dei deputati nell'intervallo tra la vecchia e la nuova Camera.
Il Presidente Terracini non vede la necessità di garantire l'immunità, quando la funzione parlamentare è finita: a Camera sciolta il deputato è un cittadino qualsiasi.
Avverte che secondo la formula proposta dall'onorevole Mortati il provvedimento che indice le elezioni, fissa anche il giorno per la prima convocazione della nuova Camera.
Fabbri per determinare questa data, riterrebbe più opportuno si attendesse che fosse avvenuta la proclamazione.
Mortati, Relatore, chiarisce che, stabilito il principio che entro 20 giorni si deve convocare la nuova Camera, si tratta solo di precisare il giorno e a questa esigenza può provvedere la legge che convoca i comizi elettorali, come ha appunto fatto anche l'ultima legge per la Costituente.
Zuccarini rileva che ciò è conforme alla più vecchia tradizione parlamentare.
Lussu aderisce a quanto ha detto l'onorevole Mortati, ma si preoccupa dell'organo o della persona che dovrebbe fissare la data. Suggerisce di dire che spetta al deputato più anziano.
Il Presidente Terracini teme sia un po' audace lasciare al più anziano una facoltà di carattere così importante.
Codacci Pisanelli propone che questa facoltà venga riconosciuta al Capo dello Stato.
Mortati, Relatore, nota che queste proposte debbono considerarsi in relazione all'ordinamento che si vuole stabilire, di maggiore o minore autonomia della Camera. Il punto da chiarire è se si intende opportuno che la Camera si convochi indipendentemente dal potere esecutivo.
Perassi crede opportuno fissare un sistema di convocazione automatico.
Il Presidente Terracini, per non dare luogo ad inconvenienti, suggerisce di stabilire chi è che convoca la Camera e gli pare dovrebbe essere il Capo dello Stato.
Fabbri ritiene che il concetto della sovranità dell'Assemblea che scade sia male invocato con riferimento al provvedimento di scioglimento della Camera; perché non è l'Assemblea che si scioglie, ma lo scioglimento è conseguenza di un provvedimento di chi ha la facoltà di adottarlo; sia il Capo dello Stato o il Capo del Governo. Ed allora quello stesso organo che ha la facoltà di sciogliere la Camera esistente dovrebbe avere, in forza della Costituzione, l'obbligo di convocarne un'altra entro un determinato termine. Non gli sembra che qui entri in gioco la sovranità dell'Assemblea.
Il Presidente Terracini osserva anche che se la Camera giunge normalmente alla fine del suo mandato, deve esservi sempre un'autorità estranea che ordina il suo scioglimento, onde non può attribuirsi alla Camera vecchia l'incarico di indire le elezioni e fissare la data di convocazione della Camera nuova.
L'alternativa è questa: o lasciare al potere esecutivo, al Presidente della Repubblica o al Governo la facoltà di scegliere la data nel termine dei 20 giorni già stabilito, oppure stabilire che il provvedimento stesso col quale si indicono le elezioni fisserà anche il giorno della prima convocazione.
Mette ai voti quest'ultima proposta.
(È approvata).
[Dopo una discussione relativa alla convocazione della Camera riportata a commento dell'articolo 62, la Sottocommissione esamina la questione della proroga dei poteri.]
Mortati, Relatore, richiama l'attenzione della Sottocommissione sul problema di mantenere in vita o meno, fino alle nuove elezioni la Camera nel suo complesso e per lo meno il suo ufficio di Presidenza. Quanto al primo punto, alcune Costituzioni — e recentemente quella francese — affermano il principio della continuità dell'Assemblea fino alla convocazione della nuova. Ciò può impedire l'emanazione di provvedimenti legislativi da parte del Governo nel periodo di intervallo tra l'una e l'altra legislatura. Poiché è favorevole alla eliminazione della decretazione di urgenza da parte del Governo, pensa che nell'intervallo fra due legislature si potrebbe, per ragioni di continuità amministrativa, mantenere in vita la Presidenza, come avveniva anteriormente alla Camera fascista.
Tosato è favorevole alla continuità di vita della Camera fino alla convocazione della nuova, anche perché potrebbe avvenire che, sciolta la Camera dei Deputati, si verificasse la mancanza del Presidente della Repubblica. Richiedendosi per la nomina del successore la deliberazione di ambedue le Camere, se quella dei Deputati non potesse convocarsi, ci si troverebbe in difficoltà.
Nobile domanda come possa continuare i suoi lavori la Camera, se viene sciolta per decreto del Capo dello Stato.
Mortati, Relatore, osserva che esiste l'istituto della cosiddetta prorogatio. Perciò egli vorrebbe che fosse mantenuto l'ufficio di Presidenza che, fino alla convocazione della nuova Camera, provvederebbe all'ordinaria amministrazione, ma senza facoltà di adottare provvedimenti di carattere politico. Durante quel periodo, ove sorgesse la necessità di decretazione di urgenza, la Camera potrebbe essere chiamata ad intervenire.
Codacci Pisanelli crede assai difficile realizzare l'abolizione della decretazione di urgenza, come dimostrano tutti i precedenti storici. Una volta sciolta, la Camera non solo non potrebbe compiere il lavoro ordinario legislativo, ma nemmeno altre sue funzioni, anche delle meno importanti. Nell'eventuale necessità di provvedimenti di urgenza, non si potrebbe fare a meno della decretazione da parte del Governo. Ritiene perciò indispensabile che la Costituzione la contempli, pur fissandone rigorosamente i limiti e la disciplina.
Patricolo crede che il problema debba essere esaminato insieme con quello dei poteri del Capo dello Stato: si potrà allora stabilire, ad esempio, che nella legge che indice le elezioni sia previsto il modo di provvedere alla decretazione di urgenza. Ma se si ammette che il Capo dello Stato possa convocare anticipatamente la Camera, viene meno la necessità di un'apposita norma. Non gli appare poi chiara la distinzione che taluno vorrebbe istituire fra provvedimenti amministrativi e qualsiasi altra attività della Camera, ad esempio quella politica.
Lussu è del parere che la questione debba essere risolta nell'attuale fase della discussione e si dichiara d'accordo con l'onorevole Codacci Pisanelli circa la difficoltà di eliminare la decretazione d'urgenza. Soggiunge che non si è senz'altro autorizzati ad imitare la Costituzione francese che ha stabilito la continuità della funzione della Camera sciolta fino alla convocazione della nuova. A suo avviso la Camera sciolta perde ogni prestigio e non può quindi nel periodo antecedente alla convocazione della nuova, esercitare alcuna attività.
Non si nasconde la gravità dell'ipotesi prospettata dall'onorevole Tosato e cioè che venga meno il Presidente della Repubblica nell'intervallo fra le due legislature, con la conseguente necessità di provvedere immediatamente alla nomina del successore. Ma è questo un atto di così grande importanza politica che proprio la Camera sciolta non avrebbe il diritto di compiere. In Francia verificandosi questo fatto, era il Presidente del Senato che si sostituiva immediatamente — ope legis — al Capo dello Stato. Pensa che qualche cosa di simile si potrebbe fare anche in Italia per evitare carenza nell'esercizio delle funzioni del Capo dello Stato.
Nobile propone che la questione sia rinviata a quando si tratterà delle attribuzioni del Capo dello Stato. Per risolvere il caso prospettato dall'onorevole Tosato si riserva di proporre che a fianco del Capo dello Stato si crei un Consiglio supremo della Repubblica, di cinque membri, a cui potrebbero conferirsi alcune delle attribuzioni del Capo dello Stato. Quest'organo sarebbe un'emanazione dell'Assemblea legislativa.
Laconi, poiché evidentemente è impossibile evitare che tra lo scioglimento della Camera precedente e la convocazione della successiva vi sia un intervallo in cui possano presentarsi le necessità accennate da altri colleghi, ritiene che il problema vada affrontato e risolto. Si è affermato che la Camera, continuando a legiferare dopo sciolta, commetterebbe un abuso dei suoi poteri; ma tanto più lo commetterebbe con le decretazioni di urgenza il Governo, che è stato designato da quella Camera.
L'istituto della prorogatio, cui si è richiamato l'onorevole Mortati, non elimina gli inconvenienti e i pericoli derivanti da una carenza di poteri; ond'egli si dichiara favorevole alla continuità delle funzioni della vecchia Camera fino alla convocazione della nuova.
Tosato avverte che è un principio fondamentale di diritto pubblico preoccuparsi della continuità delle funzioni di un istituto: lo stesso Governo in crisi può prendere provvedimenti di ordinaria amministrazione anche importanti. Altrettanto potrà fare la Camera. Richiamandosi all'ipotesi dei decreti-legge e a quella della vacanza del Capo dello Stato, fa rilevare che, poiché l'intervallo fra lo scioglimento della vecchia e la convocazione della nuova Camera sarà di quasi tre mesi, il problema appare grave e richiede una soluzione.
Fabbri rileva che si è parlato di prorogatio ed è d'accordo con l'onorevole Lussu che la Camera privata d'ogni prestigio non potrebbe esercitare degnamente la sua funzione. Si preoccupa però di una soluzione di continuità e quindi pensa che i poteri e gli uffici, specialmente di carattere rappresentativo, della Presidenza uscente potrebbero fino all'inizio della nuova Legislatura essere prorogati. In caso di vacanza del Capo dello Stato, la Presidenza della Camera potrebbe provvedere alla nomina di un Vicepresidente della Repubblica, per non attribuire le funzioni del Capo dello Stato al Capo del Governo. Non gli sembra possibile che durante questa vacatio si proceda alla nomina definitiva del Presidente della Repubblica.
Mortati, Relatore, crede necessario esaminare distintamente i problemi che sono affiorati nella discussione.
Osserva che al quesito se durante l'intervallo fra due legislature debba esistere un organo che collabori col Governo nella attività legislativa, il progetto Conti risponde con la proposta di una Giunta permanente, formata da membri delle due Camere, che dovrebbe rimanere in vita durante il periodo di scioglimento. Si domanda se sia più opportuno affidare questo compito a gruppi particolari di deputati o mantenere in carica tutto l'apparato della Camera nel suo complesso. Una volta ammesso il principio della continuità, questa seconda soluzione gli sembra migliore, perché una Giunta come quella proposta dall'onorevole Conti rappresenterebbe assai imperfettamente l'Assemblea.
Circa i provvedimenti di ordinaria amministrazione o le funzioni legislative cui si è fatto cenno, osserva che la Camera in questa eccezionale posizione, non dovrebbe prendere provvedimenti di importanza politica, e per questo soccorre la norma di correttezza costituzionale richiamata dall'onorevole Tosato, per cui deve essere inibito ad una tale Camera ogni potere di iniziativa.
Per il caso di vacanza del Capo dello Stato, ritiene invece, contrariamente a quanto è stato affermato dall'onorevole Tosato, che non sia opportuno fare intervenire alla elezione del nuovo titolare una Camera ormai sfornita di potere rappresentativo. Per provvedere all'ipotesi prospettata sarebbe più opportuno ricorrere ad un Capo dello Stato supplente, da nominare all'atto della nomina del titolare.
Crede, in conclusione, che si debbano scindere i due problemi: se nell'intervallo fra le due legislature deve sussistere un organo legislativo, per esercitare le funzioni legislative in senso proprio nella forma di provvedimenti straordinari, all'infuori del potere di iniziativa; e, in secondo luogo, chi debba rappresentare la Camera.
Uberti si preoccupa di un problema essenzialmente pratico e cioè se potrà effettivamente ottenersi la continuità delle funzioni legislative da parte della Camera dopo il suo scioglimento. Ricorda in proposito le difficoltà che si incontrarono nelle ultime riunioni delle Commissioni della Consulta per raccogliere il numero legale, perché, indette le elezioni, quasi tutti i consultori si erano allontanati.
Bozzi nota che il problema della prorogatio della Camera è in funzione di due necessità: provvedere alla eventuale nomina del Capo dello Stato e provvedere altresì alla decretazione di urgenza.
Per quanto attiene alla nomina del Capo dello Stato, osserva che altri sistemi possono supplire all'eventuale vacanza del Parlamento, senza bisogno di ricorrere alla prorogatio di una Camera che ha ormai perduto il suo prestigio e la sua funzione rappresentativa.
Per quel che riguarda la decretazione di urgenza, non crede indispensabile la continuità della funzione legislativa. Anzitutto si potrebbe escogitare una norma che inibisse al Governo tra lo scioglimento di una Camera e la convocazione dell'altra, la decretazione di urgenza; ma un correttivo migliore sarebbe quello proposto dall'onorevole Conti e cioè la creazione di un ristretto organo, costituito da rappresentanti della prima e della seconda Camera, che assistesse il Governo in questa particolare evenienza.
Il Presidente Terracini avverte che è stata avanzata una proposta di rinvio, che appare giustificata.
Infatti, l'ipotesi che durante l'intervallo di tre mesi si presenti la necessità di qualche misura di urgenza, è verosimile, ma potrà essere disciplinata quando sarà esaminata nel suo complesso la questione delle misure di urgenza.
La necessità poi di un organo che provveda alla eventuale nomina del Capo dello Stato nella vacanza del Parlamento, potrà più opportunamente essere presa in considerazione quando saranno esaminate le modalità per la nomina del Capo dello Stato, tenendo conto dei punti di vista manifestatisi nel corso della presente discussione.
Crede perciò che la questione possa essere rinviata.
(Così rimane stabilito).
A cura di Fabrizio Calzaretti