[Il 10 ottobre 1947, nella seduta antimeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo primo della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Il Parlamento».]
Presidente Terracini. [...] Passiamo all'articolo 63. Se ne dia lettura.
Molinelli, Segretario, legge:
«Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei propri membri».
Presidente Terracini. A questo articolo l'onorevole Romano ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire l'articolo 63 col seguente:
«La Corte di cassazione giudica dei titoli di ammissione dei membri delle due Camere.
«Il collegio giudicante è costituito da tutti i presidenti di sezione della Suprema Corte e presieduto dal primo presidente della Corte stessa».
Ha facoltà di svolgerlo.
Romano. L'argomento ha formato oggetto anche di discussioni nei Parlamenti passati, il che dimostra che anche i deputati di allora rimasero insoddisfatti di quanto decidevano le Giunte parlamentari.
Oggi la verifica dei poteri viene fatta in prima istanza, diciamo così, dalle Giunte parlamentari, e dall'Assemblea stessa, in seconda istanza.
Se si considera che le assemblee ordinariamente sono espressione dei partiti, delle correnti politiche, è facile dedurre che questi due organi funzionano da parte e da giudici, il che desta preoccupazioni.
Basterebbe questo rilievo per ritenere ordinariamente poco sereno il giudizio. Sulla decisione di tutte le questioni influiscono elementi diversi, figuriamoci in questioni di natura politica che sono sempre permeate di passione.
Quindi questo è uno dei motivi per cui i Parlamenti del passato si sono occupati più volte della questione.
Prova ne è che nella nostra biblioteca esistono monografie e discorsi contrari alla Giunta parlamentare.
E la prova è che anche nella nostra biblioteca vi sono monografie di parlamentari diversi che se ne sono occupati.
Si è detto che le Giunte parlamentari sono formate da giuristi, da maestri del diritto, e che quindi dovrebbe tranquillizzare, ma va osservato che di frequente sono chiamati a farvi parte anche profani del diritto e, quindi, finiscono per seguire gli esperti; ora se questi si avvalgono della loro capacità per fare prevalere lo spirito di parte, gli altri sono indotti ad avallare incoscientemente un giudizio errato.
Ma prescindendo dal giudizio, gli inconvenienti si possono verificare anche al di fuori del giudizio della Giunta; e la storia parlamentare registra diversi di questi inconvenienti.
Noi abbiamo assistito, anche recentemente, a casi di deputati che sono rimasti nell'Assemblea per tutta la legislatura ed alcuni hanno anche ricoperto posti di Governo, senza avere avuto la convalida della Giunta e dell'Assemblea.
Si può osservare che, demandando la verifica dei poteri ad organi estranei al Parlamento, si verrebbe quasi a ledere la sovranità dell'Assemblea; ma questo rilievo io penso che non sia del tutto fondato. Basta osservare che, finché l'elezione non è convalidata, non si può considerare l'eletto parte integrante dell'Assemblea. Quindi, se un organo estraneo all'Assemblea giudica sulla convalida, sostanzialmente non viola la sovranità dell'Assemblea stessa.
Ora, demandando alla Suprema Corte di Cassazione la verifica dei poteri, gli inconvenienti che si sono finora lamentati verrebbero in gran parte ad essere eliminati. Il magistrato ordinario è libero da vincoli di amicizia e di convinzioni politiche che legano fra loro i membri di partiti; per i magistrati non hanno valore le convenienze, le così dette opportunità politiche.
Il magistrato, per suo stesso abito mentale, è condotto a ritenersi superiore a tutte queste miserie della vita politica.
Queste qualità sono garanzia della serenità del responso.
Si è detto che le contestazioni investono ordinariamente questioni politiche. La verità è che il movente è l'ambizione politica, ma le contestazioni riguardano o questioni di diritto, e sono le più numerose, o reati, e sono le meno numerose.
Ma in entrambi i casi trattasi di applicare e interpretare la legge, e questa competenza specifica è propria del magistrato.
Con l'emendamento aggiuntivo di oggi ho inteso costituire il collegio giudicante con i presidenti di sezione della Corte di Cassazione per prevenire nella formazione manovre politiche.
Penso che l'emendamento possa essere accolto. (Interruzioni).
Voci a sinistra. Basta con la magistratura fascista!
Romano. La magistratura non si è mai sporcata di fascismo, è rimasta sempre al suo posto e lo è anche oggi. Siete voi che la volete asservita, ma non vi riuscirete. (Commenti).
Presidente Terracini. Seguono gli emendamenti presentati dall'onorevole Calamandrei:
Sostituirlo con i seguenti:
Art...
«Ciascuna Camera è giudice dei titoli di ammissione dei propri componenti, previa indagine di una Giunta permanente, nominata con la rappresentanza proporzionale dei vari Gruppi della Camera, e fornita degli stessi poteri istruttori che ha l'Autorità giudiziaria.
«Spetta a detta Giunta indagare, anche di ufficio, sulle cause di ineleggibilità e di incompatibilità sopraggiunte dopo le elezioni, per riferirne alla Camera, che può dichiarare la decadenza dalla carica del deputato o senatore diventato ineleggibile o incompatibile».
Art...
«Ciascuna Camera è giudice delle accuse mosse nel Parlamento alla onorabilità dei suoi componenti. Non si può addivenire alla discussione e deliberazione pubblica su tali accuse, se prima non si sia pronunciata su di esse, a richiesta degli interessati o anche di ufficio, la Giunta permanente di cui al precedente articolo, la quale indaga sulla fondatezza delle medesime e ne riferisce alla Camera per gli opportuni provvedimenti».
Rossi Paolo. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Rossi Paolo. Faccio miei i due emendamenti dell'onorevole Calamandrei, assente.
Pregherei di rinviarne l'esame al momento in cui si discuterà l'articolo 78.
Difatti l'onorevole Calamandrei, nel redigere questi articoli, ha volutamente lasciato in bianco la numerazione, perché quella materia andrebbe trattata in fondo al Titolo.
Presidente Terracini. Onorevole Rossi, la sua richiesta di rinvio può aver valore per la seconda delle formulazioni; la prima, invece, deve essere trattata in questa sede.
Rossi Paolo. Illustrerò allora brevemente la seconda proposta. Mi pare che sia evidente che devono essere le Camere giudici dei titoli d'ammissione dei propri membri e mi pare che questo supremo giudizio non possa essere affidato ad altri corpi che non siano le Camere stesse. È vero, però, che si tratta di una materia di estrema delicatezza, e quindi la garanzia contenuta nell'alinea dell'emendamento proposto dall'onorevole Calamandrei mi sembra che acquisti rilevanza costituzionale ed ecceda i limiti del semplice regolamento. Ritengo opportuno che si dica nella Costituzione che quella che si chiamerà la Giunta permanente delle elezioni debba essere nominata col criterio della rappresentanza proporzionale dei Gruppi della Camera.
È davvero materia troppo delicata ed è materia troppo importante per lasciarla affidata unicamente alle norme regolamentari. Possiamo votare con tranquillità che la Giunta delle elezioni deve essere nominata con la rappresentanza proporzionale di tutti i Gruppi che fanno parte della Camera.
Rimane la seconda parte dell'emendamento Calamandrei. Tra i poteri della Giunta vi deve essere evidentemente anche quello di esaminare la ineleggibilità o la incompatibilità sopraggiunta ed è opportuno che ciò abbia rilevanza costituzionale e non sia affidato semplicemente al Regolamento.
Per queste ragioni invito l'Assemblea a votare il secondo degli emendamenti Calamandrei.
Per il primo credo che il Presidente concordi con me circa l'opportunità di rinviarne la trattazione all'articolo 78.
Presidente Terracini. Sta bene.
Segue l'emendamento dell'onorevole Mortati:
«Sostituirlo col seguente:
«Un tribunale elettorale, composto, in numero pari, di magistrati della Cassazione, del Consiglio di Stato e di membri eletti dalle due Camere, e presieduto dal primo presidente della Cassazione, giudica del possesso dei requisiti per la nomina a membro del Parlamento, nonché delle questioni relative alla perdita del mandato.
«Compete a ciascuna Camera la pronuncia definitiva sull'ammissione dei propri membri e sulla loro cessazione».
L'onorevole Mortati ha facoltà di svolgere il suo emendamento.
Mortati. Ho ripresentato in questa sede una proposta già fatta in sede di Commissione per la Costituzione, e che allora non fu coronata da successo. Probabilmente non lo sarà neanche adesso, ma ad ogni modo io sento il dovere di insistere in essa, sembrandomi corrispondere ad un'esigenza rilevante. Rilevante per quei paesi, come il nostro, dove non vi è ancora un saldo costume che conduce allo spontaneo rispetto delle regole del giuoco. Uno dei problemi fondamentali della nostra nascente democrazia è precisamente quello di creare guarantigie abbastanza solide per la tutela delle minoranze. Il mio emendamento tende precisamente a raggiungere questo intento di tutelare i diritti delle minoranze in quella sede così delicata che è l'accertamento dei titoli per l'ammissione dei membri delle Camere. Il pericolo che questo accertamento si faccia con criteri politici non è solo eventuale, ma concreto, ed esso tende a divenire sempre più grave via via che la lotta politica assume carattere di maggiore asprezza, e che assume un particolare rilievo quando si accolga, come si è fatto da noi per il Senato, il principio del collegio uninominale. Infatti, l'interesse di fare annullare l'elezione di avversari politici nel caso della rappresentanza proporzionale può essere tenue, subentrando un altro deputato dello stesso partito, ma è molto più grave quando si tratta di elezione con il collegio uninominale, perché in tal caso l'annullamento può condurre ad uno spostamento del rapporto delle forze politiche.
Non sembra fondata l'obiezione che si muove alle proposte di sottrarre, in tutto o in parte, al Parlamento la verifica dei titoli dei propri membri, quella cioè di far venire meno l'autonomia e compromettere le guarentigie inerenti alla posizione di organo supremo da esso rivestito. A parte la considerazione che, secondo la mia proposta, il giudizio definitivo rimane al Parlamento, è da osservare che l'accertamento dei titoli di ammissione si compie attraverso un esame di pura legittimità, e quindi meglio può essere adempiuto da un organo che, per la sua composizione, dia affidamento di poterlo compiere con maggiore competenza ed indipendenza.
Si può poi ricordare che il sistema da me proposto si accosta a quello vigente in Inghilterra fin dal 1868, in una nazione cioè che ha una illustre tradizione di rispetto della autonomia del Parlamento, ma che, con un sano empirismo, ha saputo rinunziare ad una eccessiva rigidezza del principio della separazione dei poteri quando ciò appariva utile ad un rafforzamento delle garanzie della libertà.
Vorrei poi richiamare l'attenzione dei colleghi sull'ultima parte del mio emendamento, che prevede l'accertamento da parte di un organo imparziale anche per la pronuncia della decadenza dei membri del Parlamento. Si può ricordare un esempio macroscopico di abuso del Parlamento in questa materia: e cioè la decadenza dichiarata dal Parlamento fascista dei deputati aventiniani. L'esistenza di una norma del genere di quella proposta avrebbe potuto per lo meno rendere più difficile l'abuso.
Una voce a sinistra. Sarebbe stato lo stesso! È stata la violenza! (Commenti).
Romano. La Magistratura è stata sempre al suo posto! (Proteste all'estrema sinistra).
Presidente Terracini. Onorevole Romano, non interrompa!
Scoca. È un magistrato che difende la Magistratura!
Presidente Terracini. Nessuno glielo vieta, ma deve prendere regolarmente la parola. Già un'altra volta l'onorevole Romano ha chiesto la parola a questo scopo.
Mortati. Per concludere, mi pare utile che sia distinta la questione di principio, circa l'opportunità della sottrazione al Parlamento, in via totale o parziale, del giudizio di verifica dei poteri, dall'altra relativa ai modi concreti di realizzazione del medesimo. Tali modi possono essere molteplici e lo studio di quello da ritenere preferibile potrebbe compiersi utilmente solo dopo avere risolto approssimativamente il primo punto.
Lussu. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Lussu. Desidererei esprimere la mia opinione ed anche la mia sorpresa sulla insistenza dell'onorevole Mortati a presentare questo emendamento, dopo che in seno alla Commissione è stato accolto, non dico con spirito negativo, ma con sdegno generale. L'onorevole Mortati ha il pieno diritto come deputato di presentare un emendamento; ma io credo che la sua cortesia non mi negherà l'uguale diritto che io ho di esprimere il mio sentimento. Io sento lo stesso senso di offesa nell'esaminare questo emendamento, così come la sentirei se l'onorevole Mortati, in base alle considerazioni note e arcinote sulla superiore linea imparziale della Magistratura e della Cassazione, avesse proposto che il Presidente della nostra Assemblea fosse addirittura Presidente della Corte di cassazione.
L'Inghilterra! Sta bene, l'Inghilterra. Onorevole Mortati, non si faccia trascinare dall'esempio di un paese come l'Inghilterra, perché, se fossimo sempre conseguenti nella linea di questo esempio, noi dovremmo riesaminare i nostri istituti e vedere se non sia il caso, per la nostra salute pubblica, d'introdurre la Camera dei Lords o, meglio ancora, rimettere in piedi l'istituto monarchico!
Ora, l'Inghilterra ha la sua storia, le sue tradizioni ed il suo sviluppo giuridico, costituzionale, politico. Noi ne abbiamo un altro; ed è in base a questa nostra diversa situazione che io considero questo emendamento proprio particolare di un uomo non politico — me lo permetta l'onorevole Mortati. Solo un costituzionalista, estraneo alla politica, poteva presentare un emendamento di questo genere e per giunta insistere nel suo errore.
Gasparotto. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Gasparotto. Dichiaro di aderire al testo proposto dalla Commissione, perché mi sembra che resterebbe esautorata l'Assemblea se rinunciasse a questo suo diritto, che è affermato da tutta la tradizione della democrazia italiana. Dai banchi dell'estrema, in tempi lontani, da Cavallotti a Imbriani, esso fu fissato, e successivamente adottato e costantemente mantenuto. Del resto, in onore del Parlamento italiano, dobbiamo riconoscere che nei casi controversi si è sempre resa giustizia, e che le Commissioni inquirenti delegate all'istruttoria in materia di corruzione elettorale hanno giudicato serenamente e obbiettivamente. Il precedente, accennato dall'onorevole Mortati, del 9 novembre 1926, non calza. Fu quello un gesto squisitamente rivoluzionario. Io era allora deputato; appartenevo a quella Assemblea: non ho certo votato quella deliberazione. Fu nell'occasione in cui era iscritto all'ordine del giorno il disegno di legge per l'istituzione del Tribunale speciale straordinario che contemplava anche il ripristino della pena di morte, mentre intorno a quel progetto l'opposizione dell'Aula si era particolarmente agguerrita, che inopinatamente, senza che fosse stata iscritta all'ordine del giorno, fu presentata la proposta della defenestrazione degli aventiniani, passando sopra a Regolamenti e a consuetudini parlamentari.
Quindi, il richiamo non regge. Si tratta del più turpe atto rivoluzionario che abbia compiuto il fascismo.
Presidente Terracini. Invito l'onorevole Ruini a esprimere il parere della Commissione.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Le proposte degli onorevoli Romano e Mortati hanno posto questo problema: togliere al Parlamento la verifica dei poteri, che finora gli è spettata in Italia.
Il problema ha qualche riflesso altrove. In alcuni Paesi è stato creato un tribunale elettorale; in nessuno però il compito è stato deferito alla Cassazione ordinaria.
Nella proposta Mortati non si capisce bene cosa sia il suo tribunale elettorale; è piuttosto una giunta istruttoria, perché compete a ciascuna Camera la pronunzia definitiva per l'ammissione dei suoi membri. Quindi, figura ibrida, che il Comitato non accetta per la sua imprecisione, e per l'imperfezione della disposizione.
Il problema da porre nella sua pienezza è se si debba istituire uno speciale tribunale elettorale, spossessando le Camere di una loro funzione tradizionale.
La Commissione ha stabilito, fin dall'inizio dei suoi lavori — ed ora il Comitato non ha nessuna ragione di cambiare questa decisione — che la verifica dei poteri resti a ciascuna Camera. Vi è anche una ragione pratica: che — se entrassimo nell'idea d'un tribunale elettorale — dovremmo prevederne e regolarne bene la composizione. Ma vi ha di più: crediamo che non si possa spossessare il Parlamento di una sua attribuzione, cui è legato un valore altamente democratico.
Aggiungo che, nell'esercizio dei loro poteri di verifica, dopo tutto, i due rami del Parlamento non hanno mai compiuto gravissimi abusi. È inutile dire male di noi stessi. Vi possono essere state incertezze. Ma in tutta la loro storia le Camere hanno mostrato senso di giustizia in questa materia.
L'onorevole Rossi ha fatto propri gli emendamenti presentati dall'onorevole Calamandrei. Questi, che è un altissimo giurista, onore del nostro Paese, ha scritto lunghi articoli, che non credo sia il caso di mettere nella nostra Costituzione. Potrebbe essere accettato un solo punto. L'articolo 63 dice: «Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei propri membri». Si è sempre inteso che quando sopravviene una causa di ineleggibilità o di incompatibilità, questa sia compresa nell'«ammissione» e ricada sempre nel giudizio di verifica della Camera. Se si vuole chiarire bene questo punto e togliere ogni (pur non fondatissimo) dubbio, si può dire così: «Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei propri membri e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità».
Non credo che siano da introdurre nella Costituzione tutte le modalità riguardanti la Giunta delle elezioni e la questione della rappresentanza dei vari Gruppi. Esse sono comprese nello spirito della Disposizione generale. Una soverchia minuzia toglierebbe la semplicità dello stile costituzionale. Sono norme da stabilirsi con i Regolamenti delle Camere; né — perché ciò possa avvenire — occorre che la Costituzione ne faccia esplicita delega ai Regolamenti.
Presidente Terracini. Chiedo ai presentatori di emendamenti se intendono conservarli. Onorevole Rossi Paolo?
Rossi Paolo. Non insisto ed accetto le proposte dell'onorevole Ruini.
Presidente Terracini. E lei, onorevole Romano?
Romano. Aderisco al testo dell'emendamento Mortati.
Presidente Terracini. E lei, onorevole Mortati?
Mortati. Lo conservo come affermazione di principio, pur rendendomi conto della opportunità di rielaborare più accuratamente i dettagli del procedimento proposto. Non trovo però del tutto esatti i rilievi mossi dall'onorevole Ruini, perché esso ricalca, nei tratti fondamentali, il sistema inglese, caratterizzato da un duplice giudizio innanzi alla Corte di giustizia, e in via definitiva innanzi alla Camera. La Camera ha l'ultima parola, ma difficilmente essa potrebbe distaccarsi dalla soluzione di un organo così autorevole come il proposto tribunale elettorale.
Sono vere le osservazioni dell'onorevole Lussu sulle differenze fra il costume politico inglese e il nostro: ma non per questo si debbono tacciare di astrazione tutti i tentativi di avviarsi verso un rinnovamento di questo costume. È da ricordare che anche altri Paesi del continente, ispirati ad un ideale di più perfezionata democrazia, come la Cecoslovacchia e la Germania di Weimar, per citare solo i più importanti esempi, hanno costituito tribunali elettorali.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Se ella stessa, che è così autorevole studioso, riconosce che il suo emendamento dovrebbe essere riveduto e corretto e che ha delle linee che non le pare possano reggere — non si può istituire un tribunale e poi dargli solo funzioni istruttorie — io la prego di ritirarlo.
Mortati. Ritiro il mio emendamento.
Lucifero. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Lucifero. Lo faccio mio senza l'ultimo capoverso. (Commenti). Sono membro della Giunta delle elezioni e quindi non voglio entrare nella discussione, ma traggo la mia convinzione da una esperienza vissuta e sofferta. Io credo che sia una garanzia per tutti che un organo misto esamini ogni elezione contestata. Almeno sarà una garanzia per il Parlamento, perché non si facciano certi commenti e certe polemiche che certamente non sono utili al suo prestigio, né alla sua funzionalità. Faccio mio l'emendamento dell'onorevole Mortati senza l'ultimo capoverso che è, secondo me, in contraddizione con il resto. Chiedo pertanto che sia posto in votazione.
Presidente Terracini. Passiamo alla votazione dell'emendamento dell'onorevole Mortati, fatto proprio dall'onorevole Lucifero senza l'ultimo comma, sostitutivo dell'articolo 63 del progetto. Ne do nuovamente lettura:
«Un tribunale elettorale, composto, in numero pari, di magistrati della Cassazione, del Consiglio di Stato e di membri eletti dalle due Camere, e presieduto dal primo Presidente della cassazione, giudica del possesso dei requisiti per la nomina a membro del Parlamento, nonché delle questioni relative alla perdita del mandato».
Lo pongo ai voti.
(Non è approvato).
Occorre ora votare l'articolo 63 nel testo del progetto, completato dalla aggiunta suggerita dal Presidente della Commissione, il quale ha ripreso un concetto contenuto nell'emendamento Calamandrei, fatto proprio e svolto dall'onorevole Rossi Paolo.
Il testo dell'articolo 63 risulta pertanto del seguente tenore:
«Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei proprî membri e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità».
Lo pongo ai voti.
(È approvato).
A cura di Fabrizio Calzaretti