[Il 24 ottobre 1946 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sull'organizzazione costituzionale dello Stato. — Presidenza del Vicepresidente Conti.]

Il Presidente Conti. [...] Apre la discussione sul problema dell'iniziativa legislativa.

Mortati, Relatore, premette che potrebbe prendersi in considerazione l'eventualità di formulare una norma in merito all'ordine del giorno — che nella prassi parlamentare viene concordato tra la Presidenza della Camera e il Governo — esprimendo il suo personale avviso che sia preferibile rinviare la materia alla sede regolamentare.

Sull'iniziativa legislativa prospetta i due quesiti che subito si presentano: a chi spetta; e se deve subire qualche limitazione. Quanto al primo, crede che tutti possano concordare sull'opportunità di concederla ad ambedue le Camere e propone la seguente formula:

«L'iniziativa delle leggi spetta al Governo ed ai singoli membri di ciascuna Camera».

Quanto al secondo, segnala l'eventuale limite di riservare l'iniziativa in materia finanziaria alla sola prima Camera.

Fabbri rileva che, essendo stata approvata l'eguaglianza dei poteri fra le due Camere, non si può parlare più di un qualsiasi limite, anche in materia finanziaria, alla piena libertà d'iniziativa della seconda Camera.

Einaudi precisa che, storicamente, non si può parlare di potere d'iniziativa in materia finanziaria riservato alla prima Camera, ma solo di priorità, da parte della stessa, nell'esame delle leggi finanziarie. La norma trae origine dal fatto che il principe era costretto a chiedere ai contribuenti le somme occorrenti all'erario, e per essi ai loro rappresentanti nella Camera bassa. Oggi la situazione è completamente cambiata e non può sussistere perplessità di fronte ad una seconda Camera, anch'essa a base elettiva e composta di rappresentanti delle regioni.

Soggiunge che il dubbio potrebbe nascere su un altro aspetto del problema e, cioè, sulla opportunità di limitare al Governo l'iniziativa in materia di bilancio, negandola ai membri delle due Camere. L'esperienza ha dimostrato, infatti, che è pericoloso riconoscere alle Camere tale iniziativa, perché, mentre una volta erano esse che resistevano alle proposte di spesa da parte del Governo, negli ultimi tempi spesso è avvenuto che proprio i deputati, per rendersi popolari, hanno proposto spese senza nemmeno rendersi conto dei mezzi necessari per fronteggiarle.

Così stando le cose, si prospettano due soluzioni: o negare ai deputati delle due Camere il diritto di fare proposte di spesa, ovvero obbligarli ad accompagnarle con la proposta correlativa di entrata a copertura della spesa, così che la proposta abbia un'impronta di serietà.

Mortati, Relatore, avverte che, avendo già previsto l'ipotesi, ha predisposto il seguente articolo:

«I progetti i quali importino oneri finanziari non potranno essere presi in esame ove non siano accompagnati dalla proposta relativa ai mezzi necessari per coprire la spesa corrispondente».

Per quanto riguarda il problema della parità di iniziativa fra le due Camere, in relazione alle leggi di bilancio, pur riconoscendo l'origine storica della priorità dell'esame della prima Camera, rileva che in alcune Costituzioni si è mantenuta una diversità di trattamento che, d'altra parte, può avere la sua giustificazione nella diversa composizione delle due Camere. Comunque, è favorevole a che la parità tra le due Camere, che è stata decisa, sia assoluta e senza eccezioni di sorta.

Laconi conviene sulla fondatezza delle osservazioni dell'onorevole Einaudi, ma non vede come si possa praticamente attuare il principio che egli propone e che il relatore ha concretato in una formula. Teme che allora ogni proposta di spesa dovrebbe trasformarsi in un complesso piano finanziario. Crede piuttosto che le preoccupazioni manifestate potrebbero consigliare di limitare l'iniziativa in materia finanziaria alla sola prima Camera, tanto più che la seconda, per la sua stessa composizione a base regionale, si farebbe più spesso iniziatrice di proposte di spesa.

Vanoni ricorda che una discussione in termini analoghi si è già svolta quando si è trattato di decidere sulla parità dei poteri delle due Camere e, in quella occasione, egli espose gli stessi argomenti portati dall'onorevole Einaudi nel dibattito odierno, per dimostrare l'inesistenza di ragioni storiche a suffragio della tesi contraria alla piena iniziativa della seconda Camera.

Per quanto riguarda l'esigenza che ogni richiesta di nuova spesa comporti l'obbligo di proporre anche i mezzi per fronteggiarla, fa presente che identica norma è già contenuta nella nostra legge sulla contabilità di Stato.

Aggiunge che la Commissione di tecnici, che presso il Ministero della Costituente ha studiato i problemi in esame, in una delle poche proposte che ha fatto in materia finanziaria, ha sottolineato l'opportunità che nella Costituzione si sancisca l'obbligo in parola, sia per il Governo che per il Parlamento, come garanzia della tendenza al pareggio del bilancio.

Esprime l'avviso che non sussista difficoltà per la pratica attuazione del principio che non si debbano fare spese che per il momento la finanza nazionale non può sopportare. Ed è bene che, anche dal punto di vista giuridico, il principio sia presente sempre alla mente di coloro che propongono delle spese nuove: il Governo deve avere la preoccupazione che il bilancio sia in pareggio e la stessa esigenza non può essere trascurata da una qualsiasi forza che si agita nel Paese e che avanza proposte che comportino maggiori oneri finanziari.

Per queste ragioni ritiene che si debbano concedere alle due Camere eguali poteri d'iniziativa anche in materia finanziaria, ma che la facoltà di proporre nuove spese, tanto per il Governo che per il Parlamento, sia rigidamente condizionata alla proposta relativa ai mezzi con cui fronteggiarle.

Fabbri è favorevole a che si faccia eguale trattamento alle due Camere anche in questa materia e segnala l'opportunità di porre un divieto alle proposte di spesa avanzate durante la discussione dei bilanci, divieto recentemente inserito anche nella Costituzione francese.

Il Presidente Conti dà lettura di una formula concordata tra gli onorevoli Mortati e Vanoni, alla quale ha dato la sua adesione anche l'onorevole Einaudi:

«Le leggi le quali importino maggiori oneri finanziari devono provvedere ai mezzi necessari per fronteggiarli».

Patricolo si rende conto della preoccupazione dei colleghi che proposte di legge fatte a scopo demagogico possano importare aggravio al bilancio dello Stato. D'altra parte, come convinto assertore della divisione di poteri, afferma che il rappresentante del popolo non deve essere un amministratore. Egli porta nell'Assemblea la voce dei suoi rappresentati e ne prospetta le necessità, ma spetta all'amministrazione statale di risolvere i problemi finanziari.

Einaudi replica che quella che si vuole garantire con una norma costituzionale è la serietà non di una domanda generica, ma di una concreta proposta di spesa.

Patricolo trova che, se si parte dal presupposto che il Parlamento sia un istituto competente e cosciente, non si può dubitare che le sue proposte rispecchino una necessità effettiva del Paese. Al potere esecutivo incomberà l'obbligo di trovare i mezzi per soddisfarla.

Vanoni rileva un errore di impostazione nelle considerazioni dell'onorevole Patricolo.

Il Parlamento può esprimere il desiderio di determinate spese, ma se, nel momento in cui lo manifesta, esso non inquadra il problema delle spese in quello delle entrate, la sua richiesta si risolve unicamente in una pressione politica, che potrà portare a negare la fiducia al Governo in quanto non sappia trovare i mezzi per sopperire alle necessità del popolo. Viceversa, se esso avanza una proposta concreta, legislativa, di spesa per cui lo Stato sarà costretto ad affrontarla, è necessario che, nel momento stesso in cui propone la spesa, si renda conto della possibilità di fronteggiarla.

In sostanza, bisogna distinguere la critica politica di un'attività di governo che non sappia risolvere un determinato problema (critica che può portare alla caduta del Governo), dall'iniziativa di chi propone concretamente una determinata spesa, e deve quindi proporre anche la maniera di coprirla.

Patricolo insiste nel rilevare che il potere legislativo non ha competenza in materia amministrativa.

Vanoni replica che il bilancio è approvato dal Parlamento e non si può supporre che questo sia incompetente, e non possa prevedere come trovare i necessari mezzi finanziari. Aggiunge che nella pratica la cosa non è difficile; si tratterà di prevedere nella stessa legge che propone la spesa, una variazione ai capitoli del bilancio, o un aumento delle imposte.

Perassi segnala l'inapplicabilità di un simile procedimento di fronte ad una calamità improvvisa, rilevando che, per esempio, nel caso di scoppio di una guerra, non si potrebbe pretendere che siano già predisposti i mezzi per finanziarla.

Porzio concorda con l'onorevole Vanoni che occorre evitare che dei deputati avanzino delle proposte determinando fermenti e solleticando appetiti a puro scopo demagogico.

Laconi ripete che la preoccupazione appare legittima, ma il congegno non sembra attuabile. Non può il Parlamento, per il fatto che avanza una proposta di spesa, invadere il terreno della politica finanziaria generale, che è di competenza del Governo. Insiste sull'opportunità di riservare l'iniziativa in questo campo alla prima Camera.

Nobile, premesso che ben raramente i deputati hanno fatto uso del loro diritto di iniziativa in materia finanziaria, dichiara di condividere le preoccupazioni dell'onorevole Einaudi e propone di limitare l'iniziativa in parola al Governo ed alla prima Camera, escludendone la seconda per la sua diversa origine elettorale.

Fuschini rileva che il voler escludere da tale diritto di iniziativa i membri della seconda Camera è contrario alla deliberazione già presa nella parità delle attribuzioni tra le due Camere. Si potrà tutt'al più discutere se attribuire una certa precedenza in questo campo alla prima Camera.

Ritiene d'altra parte superfluo stabilire che la proposta di spesa debba essere accompagnata da quella dell'entrata correlativa, in quanto l'iniziativa parlamentare non si esaurisce nella presentazione di un progetto, ma si sviluppa in una presa in considerazione da parte dell'Assemblea, la quale si esprimerà attraverso la sua maggioranza. Tutto questo dà una garanzia di serietà, per cui possono essere accantonati i timori degli onorevoli Vanoni e Einaudi.

Einaudi fa rilevare all'onorevole Perassi che in casi supremi — come quello dello scoppio di una guerra — secondo la prassi, le Camere danno al Governo l'autorizzazione ad aumentare il livello massimo delle anticipazioni al Tesoro da parte dell'Istituto di emissione.

All'argomentazione dell'onorevole Fuschini oppone che può essere utile fissare nella Costituzione un criterio, tra gli altri, al quale subordinare la presa in considerazione da parte di una Camera della proposta di un suo deputato. Soggiunge infine che oggi può dirsi — sebbene questa non sia una ragione per non occuparsene nella Costituzione — che l'occasione di leggi di iniziativa parlamentare sia venuta quasi del tutto a mancare, in quanto il Governo è emanazione del Parlamento. Pertanto la disposizione proposta ha un contenuto morale, ma una scarsa importanza pratica.

Mannironi esprime l'avviso che il diritto di iniziativa debba essere riconosciuto in maniera eguale alla prima e alla seconda Camera, sia come conseguenza logica del principio della parità, sia anche in applicazione del principio per cui la seconda Camera è l'espressione della vita delle regioni. Non può infatti negarsi alle regioni la possibilità di far valere le loro pretese, attraverso la seconda Camera, in sede nazionale, nonostante sia per esse prevista l'istituzione di un fondo di solidarietà o di compensazione.

Lussu, premesso che indubbiamente l'iniziativa parlamentare serve a mettere in evidenza un deputato o un gruppo di deputati a scopo propagandistico, ma intralcia l'opera del Governo e gli crea fastidi, sostiene l'opportunità che tale iniziativa venga estremamente ridotta nei confronti di ambedue le Camere.

Quanto alla seconda Camera, poi, essendo essa espressione di maggior tecnicismo e saggezza, dovrebbe darne esempio rinunciando incondizionatamente ad una tale facoltà ed a fortiori per quel che riguarda la materia finanziaria.

Bozzi, richiamandosi alla lettera dell'articolo 43 della legge sulla contabilità di Stato, propone la seguente formula: «Nelle proposte di nuove e maggiori spese e nelle leggi che le approvano devono essere indicati i mezzi per far fronte alle spese stesse».

Uberti non condivide la contrarietà dell'onorevole Lussu nei riguardi dell'iniziativa parlamentare, nella quale, anzi, vede la possibilità di un apporto legislativo serio ed utile, in quanto le eventuali proposte puramente demagogiche finiranno per cadere. A conforto del suo punto di vista ricorda il progetto sulla proprietà commerciale formulato dal senatore Polacco nel 1921, progetto che può essere forse considerato come il miglior documento della specie.

Perassi non può convenire nell'idea di fare un trattamento diverso alla seconda Camera nei confronti della prima, sia in materia d'iniziativa in genere, sia, più specificamente, per l'iniziativa in materia di bilancio. È altresì perplesso di fronte alla proposta degli onorevoli Mortati e Vanoni, in quanto inserire una norma come quella da essi proposta in una Costituzione rigida significherebbe invalidare ogni legge che non rispondesse alla esigenza di prevedere, accanto alla spesa, il mezzo per fronteggiarla. Ritiene la disposizione talmente grave che nessun Governo potrebbe uniformarvisi.

Mortati, Relatore, dichiara, anche a nome dell'onorevole Vanoni, di rinunciare alla sua proposta, aderendo a quella dell'onorevole Bozzi che ritiene più accettabile, poiché parla unicamente di «indicazione dei mezzi».

Perassi teme che anche le conseguenze della formula Bozzi possano essere gravi.

Einaudi non crede sia difficile per un Governo ottemperare ad una tale norma.

Il Presidente Conti pone ai voti il primo articolo proposto dall'onorevole Mortati, che ha suscitato minori contrasti:

«L'iniziativa delle leggi spetta al Governo e ai singoli membri di ciascuna Camera»

Targetti dichiara di votare contro, essendo contrario alla parità delle due Camere.

Laconi fa analoga dichiarazione, aggiungendo che al principio della parità potrebbe, quanto meno, farsi eccezione in una materia così delicata. Tanto maggiore è poi la sua contrarietà, in quanto la seconda Camera deriva da una elezione di secondo grado.

(È approvato).

[Il Presidente Conti] Pone ai voti la formula Bozzi, alla quale hanno aderito gli onorevoli Mortati e Vanoni:

«Nelle proposte di nuove e maggiori spese e nelle leggi che le approvano devono essere indicati i mezzi per far fronte alle spese stesse».

(È approvata).

Informa che, esaurita la trattazione della iniziativa legislativa, si deve esaminare il diritto di iniziativa popolare. Prima di aprire la discussione sull'argomento ricorda di avere nel suo progetto proposto le seguenti norme:

«Tutti i cittadini hanno diritto di petizione e di iniziativa.

«Per una legge di iniziativa popolare si richiede la presentazione della proposta da parte di 25 mila cittadini nel pieno godimento dei diritti civili.

«Proposte di legge e petizioni sono portate all'esame di Commissioni della Camera dei Deputati e del Senato per la formulazione di progetti legislativi».

Invita a limitare per il momento l'esame alla sola iniziativa popolare, tralasciando il diritto di petizione.

Mortati, Relatore, propone la formula:

«L'iniziativa popolare si esercita mediante la presentazione di un progetto articolato da parte di un decimo (o di un ventesimo) degli elettori».

Per la determinazione della percentuale si rimette alle decisioni della Sottocommissione.

Lussu dichiara di non approvare l'istituto, che considera non rispondente ad alcuna sostanziale esigenza democratica. Osserva che le due Camere, grazie alla loro composizione, e le Assemblee regionali, di probabile costituzione, danno ogni garanzia che i cittadini possano esprimere legalmente la loro volontà. Aggiunge che l'iniziativa popolare è raramente applicata nei paesi più democratici, ove piuttosto si ricorre al referendum, con cui si sottopone al voto popolare una legge già approvata dal Governo.

Mortati, Relatore, riconosce che effettivamente la questione è molto dibattuta e taluni sostengono che l'intervento diretto popolare costituisca un perturbamento e rappresenti una deviazione della linea direttiva politica approvata dalla maggioranza ed espressa dal Governo. Personalmente, invece, ritiene che l'istituto sia opportuno allo scopo di frenare e limitare l'arbitrio della maggioranza.

Non è detto che la maggioranza sia espressione sempre della volontà popolare, ed è quindi opportuno concedere al popolo un mezzo concreto per esprimere efficacemente un proprio orientamento, anche in difformità con l'orientamento governativo. Giova rilevare al riguardo che le elezioni si svolgono una volta ogni cinque anni; e si presume che lo schieramento che ne risulta rifletta, durante tutto questo periodo, la volontà espressa nel primo momento. Tuttavia non si tratta di una presunzione juris et de jure, che non possa essere assoggettata a riprova, ed è utile e democratico consentire questa possibilità di controllare il grado di rispondenza tra la politica del Governo e gli orientamenti popolari.

Trova piuttosto che la percentuale utile per la presentazione della proposta, consigliata dall'onorevole Conti (25 mila abitanti) è troppo modesta e fa presente che occorrerà anche prevedere le conseguenze dell'istituto, se, cioè, una volta che il Parlamento respinga la proposta, questa venga a cadere o si possa provocare su di essa un referendum.

La Rocca è favorevole a che venga sancito nella Costituzione il diritto d'iniziativa popolare che, oltre ad essere quant'altri mai democratico, ha una funzione di pungolo e di eccitamento all'azione del Governo.

Einaudi concorda con l'onorevole Lussu, sull'inopportunità dell'iniziativa popolare, alla quale preferisce il referendum. Non vede infatti il fondamento della prima, perché, se la corrente che si vale del diritto d'iniziativa è talmente larga da riuscire a far approvare la sua proposta, troverà sempre chi, in una delle due Camere o nel Governo stesso, si faccia iniziatore del progetto. Più utile è l'istituto del referendum, che si fonda sul fatto che non si può essere sempre sicuri che i disegni di legge approvati dal Parlamento rappresentino veramente la espressione della volontà popolare; rappresentano la volontà di un ceto politico, ma questa non sempre coincide con quella del popolo. Ricorda che l'esperienza maggiore al riguardo è stata fatta dalla Svizzera, ove molti appelli fatti attraverso all'iniziativa popolare sono caduti nel nulla, mentre molte leggi sottoposte a referendum sono state respinte.

Mortati, Relatore, rileva che valgono per l'iniziativa popolare gli stessi argomenti che si prospettano per il diritto di petizione. Negli Stati moderni vi sono molti altri mezzi attraverso i quali una corrente di opinione pubblica può trovare la sua espressione, onde potrebbe anche farsi a meno dei due istituti. Tuttavia non trova che questo sia un motivo sufficiente per escludere a priori anche questa possibilità di far arrivare al Parlamento la voce dei cittadini.

Bozzi aderisce al punto di vista dell'onorevole Mortati, ma si domanda se sia il caso di considerare l'istituto, qualora si stabilisca che l'iniziativa legislativa spetta anche alle regioni.

Il Presidente Conti pone ai voti la proposta di introdurre nella Costituzione l'affermazione del diritto di iniziativa popolare.

(È approvata).

Invita i Commissari ad esprimere il loro parere circa il numero di cittadini necessario affinché il diritto di iniziativa possa esercitarsi. A suo avviso non dovrebbe richiedersi un numero di proponenti superiore ai 100 mila.

Targetti osserva che, se i cittadini sono in numero rilevante, avranno il modo di far agire un partito nel senso voluto.

Mortati, Relatore, fa presente che, agli effetti della determinazione del numero di cittadini utile per la presentazione di una proposta di legge, occorre pensare alle conseguenze che si vogliono far discendere dall'istituto. Se si ammette che la non accettazione di una proposta da parte del Parlamento possa provocare un referendum, il numero di presentatori deve essere cospicuo.

Perassi ricorda che in Svizzera si esige la proposta firmata da 30 mila elettori. Se si facesse la proporzione, si arriverebbe per l'Italia a circa 300 mila.

Conviene con l'onorevole Mortati che bisogna preliminarmente decidere in merito alle conseguenze: se, cioè, si vuol consentire il referendum in caso che la proposta sia respinta dalle Camere, oppure no.

Il Presidente Conti rileva che, agli effetti della determinazione del numero, bisogna tenere presente che il diritto di iniziativa potrà essere riconosciuto anche nell'ambito regionale.

Pone ai voti il principio che, qualora venga negato il corso alla proposta di iniziativa, si debba sulla stessa promuovere un referendum.

(Non è approvato).

Premesso che il numero va riferito al diritto di iniziativa esercitato nell'ambito nazionale, pone ai voti la sua proposta di fissarlo in 50 mila proponenti.

(Non è approvata).

Einaudi propone un minimo di 100 mila cittadini.

Il Presidente Conti lo pone ai voti.

(Non è approvato).

Mette in votazione l'aliquota di 300 mila cittadini, in armonia alle osservazioni fatte dall'onorevole Perassi sull'analogo istituto svizzero.

(È approvata).

Informa che, a seguito delle deliberazioni prese, la formula approvata è la seguente:

«L'iniziativa popolare si esercita mediante la presentazione di un progetto articolato da parte di 300.000 elettori».

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A cura di Fabrizio Calzaretti