La nascita della Costituzione - Articolo 89

[Il 23 ottobre 1947, nella seduta pomeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo secondo della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Il Capo dello Stato».

Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda al commento all'articolo 90 per il testo completo della discussione.]

Presidente Terracini. [...] Passiamo all'esame dell'articolo 85. Se ne dia lettura.

«Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dal Primo Ministro e dai Ministri competenti che ne assumono la responsabilità.

«Il Presidente della Repubblica non è responsabile per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per violazione della Costituzione.

«In tali casi può essere messo in stato di accusa dall'Assemblea Nazionale a maggioranza assoluta dei suoi membri».

Presidente Terracini. A questo articolo sono stati presentati alcuni emendamenti.

«Al primo comma, alle parole: Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato, sostituire le parole: Gli atti del Presidente della Repubblica, esclusi quelli in via di prerogativa, non sono validi se non controfirmati».

Benvenuti. Il concetto di dare un potere autonomo al Presidente deriva dalla necessità — a mio avviso — di metterlo in condizioni di affrontare un'azione di incostituzionalità per leggi e decreti e regolamenti che gli fossero proposti e che fossero in contrasto con l'ordinamento costituzionale dello Stato. Vorrei porre un quesito alla Commissione, nel senso cioè che fosse chiarito nell'articolo 85 cosa si intende con questa forma: «il Presidente della Repubblica non è responsabile per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per violazione della Costituzione». Vorrei porre formalmente il quesito alla Commissione, affinché sia chiarito se per violazione della Costituzione da parte del Presidente della Repubblica debba intendersi la violazione di quelle norme specifiche che riguardano le sue specifiche attribuzioni, ovvero anche, come io fermamente ritengo, il perfezionamento di atti legislativi di qualsiasi tipo, che nel loro contenuto sostanziale concretino una violazione delle libertà, costituzionali o dell'ordinamento costituzionale dello Stato. Io mi schiero, ripeto, a favore di questa seconda soluzione. Ritengo cioè che il Presidente della Repubblica sia responsabile per violazione della Costituzione anche in relazione agli atti legislativi, alla cui elaborazione egli naturalmente non ha partecipato, ma ai quali egli conferisce efficacia colla promulgazione. Responsabilità da limitarsi rigorosamente al caso della incostituzionalità, direi anzi, di anticostituzionalità dei provvedimenti legislativi sottoposti alla sua firma.

Naturalmente, qui sorge un problema delicato: è il problema della situazione che si viene a creare qualora il Presidente della Repubblica, posto dinanzi ad atti, leggi, regolamenti, che violino sostanzialmente le libertà dei cittadini o l'ordinamento costituzionale dello Stato, si rifiuti di firmarli e di promulgarli, onde non incorrere in responsabilità per violazione della Costituzione. In questo caso vi è una soluzione semplice, che evita ogni arresto al meccanismo legislativo dello Stato. Quella cioè di munire il Presidente di azione di incostituzionalità da esercitarsi (all'atto stesso del rifiuto della firma) contro qualsiasi atto che il Presidente stesso, per non incorrere in responsabilità per violazione della Costituzione, non firma né promulga. Solo dopo che la Corte Suprema avrà confermato la costituzionalità, il Presidente firmerà e promulgherà.

Ecco, onorevoli colleghi, come risorge il problema della «prerogativa»: termine che riconosco improprio e che dovrebbe piuttosto definirsi potere autonomo del Presidente della Repubblica: tale potere, di agire per incostituzionalità, non potrebbe evidentemente mai venire esercitato qualora il Presidente dovesse munirsi della controfirma di quegli organi (nella fattispecie del Governo) i quali a lui sottopongono per l'approvazione proprio quegli atti che, costituzionalmente, egli non può firmare perché anticostituzionali.

Onorevoli colleghi, il giorno in cui il Presidente della Repubblica, nell'assumere la propria funzione, giura fedeltà alla Costituzione, potrà tale atto venire interpretato nel senso che egli, dopo il giuramento, diventi costituzionalmente obbligato a firmare e promulgare atti incostituzionali, atti violatori delle libertà dei cittadini? In questo senso risorge fatalmente la necessità di introdurre l'emendamento da me proposto che modificherei così: nel senso cioè che nessun atto del Presidente della Repubblica sarà valido se non controfirmato dal suo Governo «salvo le eccezioni stabilite dalla Costituzione».

Presidente Terracini. L'onorevole Perassi ha presentato il seguente emendamento:

«Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità.

«Gli atti aventi valore di legge e gli altri atti del Presidente della Repubblica che saranno determinati dalla legge devono essere controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei Ministri».

«Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dal Primo Ministro e dai Ministri competenti che ne assumono la responsabilità».

Perché è stato detto che ogni atto del Presidente della Repubblica esige la controfirma, non soltanto dei Ministri proponenti, ma anche del Primo Ministro? L'idea che ha ispirato questa disposizione si riconnette ad altre del progetto nelle quali si delinea, con particolare rilievo, la figura del Presidente del Consiglio dei Ministri. Seguendo questa idea, si è voluto includere la disposizione che stiamo discutendo. Sennonché, considerando bene le cose da un punto di vista pratico, ci sembra che la disposizione sia andata un po' oltre il necessario, in quanto dicendosi che qualsiasi atto del Presidente della Repubblica deve essere controfirmato anche dal Primo Ministro, si stabilisce una norma eccessivamente pesante: basti pensare alle conseguenze pratiche della sua applicazione.

Tenuto conto di queste considerazioni essenzialmente pratiche, ho presentato un emendamento col quale si propone di modificare la disposizione in questo senso:

«Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità.

«Gli atti aventi valore di legge e gli altri atti del Presidente della Repubblica, che saranno determinati dalla legge, devono essere controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei Ministri».

Le ragioni di questo emendamento, come ho detto, sono ragioni essenzialmente pratiche. Rilevo, a questo riguardo, che la prassi attuale è stabilita dal Testo unico delle leggi sulla promulgazione e pubblicazione delle leggi e decreti, il cui articolo 4 dice: «Le leggi e i decreti devono portare alla fine, oltre la data, la firma del re e la controfirma del Ministro proponente. Le leggi devono essere controfirmate anche dal Capo del Governo, Primo Ministro, e così pure i decreti per i quali sia stata necessaria una deliberazione del Consiglio dei Ministri». Questo è il sistema attuale; ora, senza scendere a troppi particolari nella Costituzione, quello che sembra opportuno è di indicare certi atti particolarmente importanti del Presidente della Repubblica per i quali sembra consigliabile e necessario costituzionalmente che, oltre la firma del Ministro proponente, vi sia anche la controfirma del Presidente del Consiglio.

Per gli altri, è bene lasciare alla legge il compito di determinare per quali occorra anche tale controfirma del Presidente del Consiglio e per quali invece essa non si ravvisi necessaria. Ritengo opportuno rilevare che per alcuni atti costituzionali del Presidente della Repubblica, non espressamente indicati nel secondo comma del mio emendamento, la controfirma del Presidente del Consiglio è costituzionalmente obbligatoria in base al primo comma, in quanto si tratta di atti emanati su proposta del Presidente del Consiglio.

Queste dunque le ragioni, di carattere essenzialmente pratico, che hanno inspirato l'emendamento che propongo all'Assemblea.

«Alle parole: Primo Ministro, sostituire le parole: Presidente del Consiglio dei Ministri».

Presidente Terracini. Sta bene. Invito l'onorevole Tosato a esprimere il parere della Commissione intorno agli emendamenti presentati.

Tosato. La Commissione accoglie anzitutto l'emendamento proposto dall'onorevole Perassi per evidenti ragioni di carattere pratico.

Per quanto riguarda poi, l'emendamento presentato or ora dall'onorevole Costa, io pregherei il collega Costa e l'Assemblea di volere per il momento soprassedere sulla questione della denominazione più opportuna da riservare al Presidente del Consiglio. La questione terminologica è collegata con quella più sostanziale della figura e delle attribuzioni del Presidente del Consiglio; sarà opportuno quindi esaminarla in sede di discussione del successivo articolo 86. La definizione che prevarrà in quella sede avrà valore anche per tutti gli altri articoli ove si fa menzione del Presidente del Consiglio.

Per quanto riguarda poi gli altri emendamenti, di carattere sostanziale, non ho bisogno di molte parole per pronunciarmi. Con l'emendamento presentato dall'onorevole Benvenuti si insiste nella proposta di escludere dalla necessità della controfirma dei Ministri responsabili taluni atti del Presidente della Repubblica.

Ricordo che, a questo proposito, già ieri sera l'onorevole Orlando ci ha illustrato le ragioni fondamentali in base alle quali non è possibile accogliere l'emendamento[i]. Io non entro qui nella questione teorica e storica intorno all'origine, e al contenuto del concetto di prerogativa. Qui la prerogativa ha un significato del tutto particolare: qui significa atto del Presidente non controfirmato dal Ministro responsabile.

Ora, è evidente che noi non possiamo accogliere l'emendamento perché esso infirmerebbe un principio relativo ad un argomento che non consente posizioni eccezionali. L'irresponsabilità del Presidente non può patire eccezioni. Noi riteniamo essenziale al tipo di ordinamento che si sta creando con questa Costituzione, che nessun atto del Presidente sia valido se non è controfirmato dal Ministro competente, il quale ne assume la responsabilità. Altrimenti la figura del Capo dello Stato subisce una radicale trasformazione.

Presidente Terracini. L'onorevole De Martino propone di sostituire la forma negativa dell'articolo 85 con una forma positiva e cioè:

«Gli atti del Presidente della Repubblica sono validi se controfirmati, ecc.».

Preti. Chiedo se votando questo comma si pregiudichi la questione del decreto di scioglimento delle Camere. Cioè, se noi votando secondo quanto ci viene proposto e stabilendo che ogni atto del Presidente della Repubblica deve essere controfirmato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, intendiamo dire che anche il decreto di scioglimento delle Camere deve essere controfirmato dal Presidente del Consiglio, di guisa che questi ne assume la responsabilità? Oppure no?

Preti. Dunque votando in questo modo pregiudicheremo senz'altro la votazione dell'articolo 84.

Tosato. Nessun atto del Presidente può essere posto in essere senza la controfirma del Ministro responsabile.

D'altra parte, se la Costituzione assicura al Presidente il potere di scioglimento, è evidente che questo potere può essere posto in essere dal Presidente della Repubblica in quanto ci sia il Ministro che ne assuma la responsabilità.

Preti. L'interpretazione data dall'onorevole Tosato mi conferma che noi pregiudichiamo l'articolo 84. Infatti dello scioglimento delle Camere non deve essere propriamente responsabile il Primo Ministro, dato che questo atto, così come la designazione del Presidente del Consiglio, costituisce una effettiva decisione del Presidente della Repubblica.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. L'onorevole Preti osserva che non si può approvare l'articolo 85, senza decidere implicitamente sull'articolo 84, che abbiamo rinviato. Non mi sembra; si potrebbe, ammesso il principio generale della irresponsabilità del Presidente della Repubblica per gli atti controfirmati dai Ministri, ammettere una sola eccezione, lo scioglimento delle Camere, in cui non vi sarebbe controfirma, e vi sarebbe quindi responsabilità. Ma l'onorevole Preti è recisamente contrario alle funzioni che sarebbero «prerogative» del Capo dello Stato; e mi sembra che non dovrebbe ammettere eccezione al principio dell'articolo 85, anche nel caso dell'articolo 84.

Presidente Terracini. [...] Onorevole Costa, per l'emendamento da lei presentato resta inteso che, a seconda della decisione che si prenderà sull'articolo 86 esso acquisterà validità o meno.

Onorevole De Martino Carmine: la proposta da lei presentata sarà presa in considerazione dal Comitato nella redazione definitiva del testo della Costituzione.

Presidente Terracini. Passiamo alla votazione del testo dell'emendamento Perassi accettato dalla Commissione come sostitutivo del primo comma dell'articolo 85:

«Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti che ne assumono la responsabilità.

«Gli atti aventi valore di legge e gli altri atti del Presidente della Repubblica che saranno determinati dalla legge, devono essere controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei Ministri».

Presidente Terracini. [...] L'articolo 85 risulta nel suo complesso così approvato:

«Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità. Gli atti aventi valore di legge e gli altri atti del Presidente della Repubblica che saranno determinati dalla legge devono essere controfirmati anche dal Presidente del Consiglio.

«Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni tranne che per alto tradimento o per violazione della Costituzione.

«In tali casi è messo in stato di accusa dalle Camere riunite a maggioranza assoluta dei loro membri».

[i] Il riferimento è al discorso tenuto dall'onorevole Orlando il 22 ottobre 1947 relativamente alla facoltà del Presidente della Repubblica di sciogliere le Camere riportato a commento dell'articolo 88.