[Il 23 ottobre 1947, nella seduta pomeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo secondo della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Il Capo dello Stato».]
Presidente Terracini. [...] Passiamo all'esame dell'articolo 85. Se ne dia lettura.
Riccio, Segretario, legge:
«Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dal Primo Ministro e dai Ministri competenti che ne assumono la responsabilità.
«Il Presidente della Repubblica non è responsabile per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per violazione della Costituzione.
«In tali casi può essere messo in stato di accusa dall'Assemblea Nazionale a maggioranza assoluta dei suoi membri».
Presidente Terracini. A questo articolo sono stati presentati alcuni emendamenti.
Il primo è quello degli onorevoli Dominedò e Benvenuti, del seguente tenore:
«Al primo comma, alle parole: Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato, sostituire le parole: Gli atti del Presidente della Repubblica, esclusi quelli in via di prerogativa, non sono validi se non controfirmati».
L'onorevole Benvenuti ha facoltà di svolgerlo.
Benvenuti. Il concetto di dare un potere autonomo al Presidente deriva dalla necessità — a mio avviso — di metterlo in condizioni di affrontare un'azione di incostituzionalità per leggi e decreti e regolamenti che gli fossero proposti e che fossero in contrasto con l'ordinamento costituzionale dello Stato. Vorrei porre un quesito alla Commissione, nel senso cioè che fosse chiarito nell'articolo 85 cosa si intende con questa forma: «il Presidente della Repubblica non è responsabile per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per violazione della Costituzione». Vorrei porre formalmente il quesito alla Commissione, affinché sia chiarito se per violazione della Costituzione da parte del Presidente della Repubblica debba intendersi la violazione di quelle norme specifiche che riguardano le sue specifiche attribuzioni, ovvero anche, come io fermamente ritengo, il perfezionamento di atti legislativi di qualsiasi tipo, che nel loro contenuto sostanziale concretino una violazione delle libertà, costituzionali o dell'ordinamento costituzionale dello Stato. Io mi schiero, ripeto, a favore di questa seconda soluzione. Ritengo cioè che il Presidente della Repubblica sia responsabile per violazione della Costituzione anche in relazione agli atti legislativi, alla cui elaborazione egli naturalmente non ha partecipato, ma ai quali egli conferisce efficacia colla promulgazione. Responsabilità da limitarsi rigorosamente al caso della incostituzionalità, direi anzi, di anticostituzionalità dei provvedimenti legislativi sottoposti alla sua firma.
Naturalmente, qui sorge un problema delicato: è il problema della situazione che si viene a creare qualora il Presidente della Repubblica, posto dinanzi ad atti, leggi, regolamenti, che violino sostanzialmente le libertà dei cittadini o l'ordinamento costituzionale dello Stato, si rifiuti di firmarli e di promulgarli, onde non incorrere in responsabilità per violazione della Costituzione. In questo caso vi è una soluzione semplice, che evita ogni arresto al meccanismo legislativo dello Stato. Quella cioè di munire il Presidente di azione di incostituzionalità da esercitarsi (all'atto stesso del rifiuto della firma) contro qualsiasi atto che il Presidente stesso, per non incorrere in responsabilità per violazione della Costituzione, non firma né promulga. Solo dopo che la Corte Suprema avrà confermato la costituzionalità, il Presidente firmerà e promulgherà.
Ecco, onorevoli colleghi, come risorge il problema della «prerogativa»: termine che riconosco improprio e che dovrebbe piuttosto definirsi potere autonomo del Presidente della Repubblica: tale potere, di agire per incostituzionalità, non potrebbe evidentemente mai venire esercitato qualora il Presidente dovesse munirsi della controfirma di quegli organi (nella fattispecie del Governo) i quali a lui sottopongono per l'approvazione proprio quegli atti che, costituzionalmente, egli non può firmare perché anticostituzionali.
Onorevoli colleghi, il giorno in cui il Presidente della Repubblica, nell'assumere la propria funzione, giura fedeltà alla Costituzione, potrà tale atto venire interpretato nel senso che egli, dopo il giuramento, diventi costituzionalmente obbligato a firmare e promulgare atti incostituzionali, atti violatori delle libertà dei cittadini? In questo senso risorge fatalmente la necessità di introdurre l'emendamento da me proposto che modificherei così: nel senso cioè che nessun atto del Presidente della Repubblica sarà valido se non controfirmato dal suo Governo «salvo le eccezioni stabilite dalla Costituzione».
Presidente Terracini. Segue l'emendamento degli onorevoli Crispo, Cifaldi, e Morelli Renato, del seguente tenore:
«Al terzo comma, alle parole: può essere messo, sostituire le seguenti: sarà messo; e dopo le parole: stato di accusa, aggiungere le seguenti: e giudicato».
Nessuno dei firmatari è presente.
Badini Confalonieri. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Badini Confalonieri. In assenza dell'onorevole Crispo e degli altri firmatari dell'emendamento, lo faccio mio.
Presidente Terracini. Ha facoltà di svolgerlo.
Badini Confalonieri. Si tratta di un emendamento esclusivamente formale.
È chiaro che se il Presidente della Repubblica commette un alto tradimento o una violazione della Costituzione, egli «deve» essere messo in istato di accusa, non «può» essere messo in istato di accusa.
Per quanto riguarda il secondo emendamento, cioè l'aggiunta dell'espressione «e giudicato», dichiaro di ritirarlo.
Presidente Terracini. Segue l'emendamento dell'onorevole Fuschini:
«Al terzo comma, alle parole: dall'Assemblea Nazionale, sostituire le parole: da ciascuna Camera».
Ha facoltà di svolgerlo.
Fuschini. Al terzo comma si accenna al caso che il Presidente può essere messo in istato di accusa dall'Assemblea Nazionale, a maggioranza assoluta dei suoi membri. Ora, io ho sostituito alle parole «dall'Assemblea Nazionale», le altre «da ciascuna Camera», perché su questo punto dell'accusa a carico del Presidente, ogni Camera deve essere libera nella sua autonomia di mettere in istato di accusa il Presidente della Repubblica. Questo emendamento non ha bisogno di ulteriore illustrazione. Una volta che l'Assemblea Nazionale non esiste più, è necessario sostituire all'Assemblea Nazionale la potestà di ogni Camera separata, per poter stabilire il caso di tradimento, ecc. Effettivamente, quando noi abbiamo chiesto che il Presidente della Repubblica giuri fedeltà alla Costituzione, ciò è già abbastanza impegnativo perché egli adempia al suo primo dovere di fare rispettare la Costituzione.
Se il Presidente della Repubblica dovesse egli stesso garantire, con il proprio esame sulle leggi che gli vengono sottoposte per la firma, il rispetto della Costituzione, noi daremmo al Presidente della Repubblica una preoccupazione quotidiana, perché anche senza volerlo, anche quando egli avesse i mezzi adatti per fare questo esame minuto dal punto di vista giuridico, il Presidente sarebbe messo nella condizione di essere sempre titubante nelle sue decisioni, e nella stessa situazione si troverebbe il Ministro che controfirma i decreti del Presidente della Repubblica.
Ora bisogna avere un po' di garbo in queste disposizioni, altrimenti, per volere tutelare il rispetto della Costituzione, rischiamo di porre gli organi più importanti, come il Presidente della Repubblica e il Primo Ministro, in una condizione di perenne travaglio. Dal momento che noi abbiamo creato un organo apposito per garantire il rispetto della Costituzione, e dal momento che le Camere sono esse sole responsabili della formazione delle leggi, non è concepibile di rendere responsabile il Presidente della Repubblica, che è obbligato a promulgare le leggi anche se in queste vi è qualche disposizione che viola la Costituzione.
Vi è il rimedio della Corte Costituzionale, per cui non vi è alcuna necessità di chiamarne responsabile il Presidente della Repubblica.
Pertanto, limiterei la messa in istato di accusa del Presidente della Repubblica soltanto al caso di alto tradimento.
Mi sono permesso di fare queste osservazioni che non so se possano essere accolte dall'Assemblea; comunque, esse rispecchiano il mio modo di vedere.
In sostanza, si tratta di sopprimere al secondo comma le parole: «e per violazione della Costituzione».
Presidente Terracini. L'onorevole Perassi ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire il primo comma coi seguenti:
«Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità.
«Gli atti aventi valore di legge e gli altri atti del Presidente della Repubblica che saranno determinati dalla legge devono essere controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei Ministri».
L'onorevole Perassi ha facoltà di svolgerlo.
[L'intervento dell'onorevole Perassi è riportato a commento dell'articolo 89.]
Presidente Terracini. L'onorevole Costa ha presentato il seguente emendamento:
«Alle parole: Primo Ministro, sostituire le parole: Presidente del Consiglio dei Ministri».
Ha facoltà di svolgerlo.
Costa. Rinuncio a svolgerlo.
Presidente Terracini. Sta bene. Invito l'onorevole Tosato a esprimere il parere della Commissione intorno agli emendamenti presentati.
Tosato. La Commissione accoglie anzitutto l'emendamento proposto dall'onorevole Perassi per evidenti ragioni di carattere pratico.
Per quanto riguarda poi, l'emendamento presentato or ora dall'onorevole Costa, io pregherei il collega Costa e l'Assemblea di volere per il momento soprassedere sulla questione della denominazione più opportuna da riservare al Presidente del Consiglio. La questione terminologica è collegata con quella più sostanziale della figura e delle attribuzioni del Presidente del Consiglio; sarà opportuno quindi esaminarla in sede di discussione del successivo articolo 86. La definizione che prevarrà in quella sede avrà valore anche per tutti gli altri articoli ove si fa menzione del Presidente del Consiglio.
Per quanto riguarda poi gli altri emendamenti, di carattere sostanziale, non ho bisogno di molte parole per pronunciarmi. Con l'emendamento presentato dall'onorevole Benvenuti si insiste nella proposta di escludere dalla necessità della controfirma dei Ministri responsabili taluni atti del Presidente della Repubblica.
Ricordo che, a questo proposito, già ieri sera l'onorevole Orlando ci ha illustrato le ragioni fondamentali in base alle quali non è possibile accogliere l'emendamento. Io non entro qui nella questione teorica e storica intorno all'origine, e al contenuto del concetto di prerogativa. Qui la prerogativa ha un significato del tutto particolare: qui significa atto del Presidente non controfirmato dal Ministro responsabile.
Ora, è evidente che noi non possiamo accogliere l'emendamento perché esso infirmerebbe un principio relativo ad un argomento che non consente posizioni eccezionali. L'irresponsabilità del Presidente non può patire eccezioni. Noi riteniamo essenziale al tipo di ordinamento che si sta creando con questa Costituzione, che nessun atto del Presidente sia valido se non è controfirmato dal Ministro competente, il quale ne assume la responsabilità. Altrimenti la figura del Capo dello Stato subisce una radicale trasformazione.
Per quanto riguarda poi l'emendamento presentato dall'onorevole Crispo e da altri colleghi, la Commissione propone la dizione «è messo in stato di accusa», anziché «sarà messo», come i presentatori dell'emendamento propongono.
Circa i due emendamenti presentati dall'onorevole Fuschini, il secondo dei quali coincide in parte, se non erro, con quello presentato dall'onorevole Benvenuti, la Commissione si pronuncia sfavorevolmente. L'onorevole Fuschini propone che la messa in stato di accusa del Presidente sia di competenza non dell'Assemblea Nazionale, ma delle due Camere.
La Commissione non è concorde per questa ragione: qui non si tratta di riaprire la discussione sull'Assemblea Nazionale; la Commissione ricorda soltanto questo elemento di fatto: il Presidente della Repubblica è eletto a Camere riunite; ora, sembra che se il Presidente è eletto dalle Camere riunite, anche l'accusa deve essere riservata alle Camere sempre riunite. Ciò tanto più per la considerazione che un atto di accusa del Presidente può portare effettivamente alla deposizione del Presidente stesso. Mi pare che sia tale la delicatezza, l'importanza e la gravità dell'atto di accusa del Presidente che, se organo competente ad eleggere il Presidente sono le due Camere riunite, siano egualmente competenti le stesse Camere riunite per l'atto di accusa.
Ad ogni modo, su questo deciderà, come sempre, del resto, l'Assemblea.
Per quanto riguarda l'altro emendamento presentato all'articolo 85, cioè relativamente alla proposta di escludere una responsabilità del Presidente della Repubblica per violazione della Costituzione, io debbo richiamare l'attenzione dell'Assemblea su un punto che ha una certa importanza. Noi ci siamo preoccupati di dare al Presidente della Repubblica una certa consistenza, sia pure limitata a quella di essere guardiano e custode della Costituzione. Era logico, quindi, che, partendo da questo concetto, si rendesse il Presidente responsabile per violazione della Costituzione. Se il Presidente è responsabile degli atti posti in essere in contrasto con la Costituzione, è chiaro che il Presidente avrà il potere e il dovere di opporsi agli atti incostituzionali del Governo, appunto per non essere coinvolto ed essere corresponsabile. Quindi, il fatto che il Presidente sia responsabile per violazione della Costituzione, rafforza in un certo senso la posizione del Presidente. Indubbiamente, la responsabilità del Presidente per violazione della Costituzione può dar luogo a gravi inconvenienti. Siamo perfettamente d'accordo. Ma, a che cosa di riferisce sostanzialmente il pensiero della Commissione proponendo di sancire la responsabilità del Presidente per violazione della Costituzione? Evidentemente a violazioni gravi, commesse con dolo o colpa grave. È chiaro che per una violazione della Costituzione puramente formale non si avrà mai la messa in accusa del Presidente. Ma una responsabilità del Presidente per violazioni sostanziali e gravi della Costituzione a noi sembra un elemento indispensabile per concretare quella figura di Presidente che noi abbiamo precisamente voluto creare.
Mi pare che non vi siano altri emendamenti.
Presidente Terracini. L'onorevole Benvenuti ha fatto pervenire la redazione definitiva del suo emendamento a questo articolo:
«Il Presidente della Repubblica non promulga le leggi e non firma atti di nessun genere che violino le libertà costituzionali o gli ordinamenti costituzionali della Repubblica. Ove tali leggi o atti siano proposti alla sua approvazione, egli propone azione di incostituzionalità nelle forme previste dalla Costituzione».
Nobile. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Nobile. Vorrei proporre la soppressione dell'ultimo comma dell'articolo 85, che si riferisce alla messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica in caso di alto tradimento; e la ragione che mi muove a fare questa proposta è la seguente: che se si parla di messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica, e non si dice altro, rimane poi a sapere come mai si regolerà la rappresentanza dello Stato mentre pende il procedimento davanti all'Assemblea Nazionale.
Quindi, mi sembra che la miglior cosa sarebbe abolire il comma in questione, a meno che non si precisi nella Costituzione stessa chi regge lo Stato mentre pende il giudizio contro il Presidente della Repubblica.
Presidente Terracini. Prego l'onorevole Tosato di esprimere il parere della Commissione su questi emendamenti.
Tosato. La Commissione non può accettare l'emendamento dell'onorevole Benvenuti.
Per quanto riguarda la promulgazione delle leggi il Presidente si troverà in questa situazione: egli è obbligato a promulgare le leggi. Se avesse da fare osservazioni e rilievi rispetto alla costituzionalità di una legge per motivi di indole formale, ma soprattutto di indole sostanziale, è evidente che avrà il diritto e il dovere di usare del suo potere di rinviare la legge. Dopo di che è obbligato a promulgarla, e per un atto obbligatorio egli non può essere responsabile. Abbiamo stabilito infatti che il potere legislativo spetta alle due Camere. Se le Camere hanno deliberato, e nel caso di rinvio, confermato l'approvazione di una legge, il Presidente deve promulgarla e sarà esente da responsabilità, limitatamente s'intende alla costituzionalità sostanziale, non formale, della legge.
Per tutti gli altri atti che non attengono all'esercizio della funzione legislativa, è evidente che la responsabilità del Presidente della Repubblica sussiste, nei limiti, s'intende, in cui può essere accertata la sua responsabilità per violazioni della Costituzione, per tutti gli atti cioè, in cui il Capo dello Stato deve costituzionalmente intervenire.
Quanto all'emendamento dell'onorevole Nobile, mi permetto di ricordare che quando ieri abbiamo parlato dei casi di impedimento del Presidente si è fatto esplicito riferimento al caso della messa in istato d'accusa del Presidente.
Per queste ragioni la Commissione non può accogliere le proposte degli onorevoli Benvenuti e Nobile.
Presidente Terracini. Onorevole Benvenuti, ella mantiene il suo emendamento?
Benvenuti. A me sembra che si debba tener conto delle considerazioni del collega onorevole Fuschini, il quale ha messo in relazione il problema della responsabilità costituzionale del Capo dello Stato con la creazione della Corte costituzionale. Sennonché tutto il ragionamento dell'onorevole Fuschini, nel merito del quale non entro, ha come premessa che esista il sindacato di costituzionalità e l'organo relativo.
Poiché a tutt'oggi quest'organo non è entrato nella Costituzione, io, onorevole Presidente, proporrei che la decisione sul mio emendamento sia rinviata in quella sede per esaminare se fra i soggetti attivi dell'azione di incostituzionalità debba stare come io ritengo, il Presidente della Repubblica e in quali condizioni.
Quindi rinvierei a quella sede la discussione e la votazione di questa materia.
Presidente Terracini. Onorevole Benvenuti, lei chiede che il suo emendamento sia rinviato a dopo che sia decisa la questione della Corte costituzionale. Ma osservo che, comunque, la Corte costituzionale, se sarà costituita, avrebbe un compito che nulla ha a che fare con la violazione della Costituzione da parte del Presidente della Repubblica, perché la Corte dovrebbe controllare se le leggi sono o no costituzionali, mentre, quando si parla di violazione della Costituzione da parte del Presidente della Repubblica, ci si riferisce agli atti del Presidente indipendentemente dalla formazione delle leggi e quindi dal loro contenuto. Comunque la Commissione si è pronunciata circa la sua proposta.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Vorrei far rilevare che l'Alta Corte costituzionale giudica anche dei Ministri. Quindi un certo riferimento vi può essere con quello che l'onorevole Benvenuti propone. Si tratta di vedere, se il Presidente della Repubblica (io non sarei di questa opinione) possa promuovere azione di incostituzionalità; mentre d'altra parte potrebbe egli essere oggetto di giudizio di incostituzionalità. La proposta Benvenuti di rinvio è opportuno sia accolta.
Presidente Terracini. Faccio osservare che il rinvio dell'emendamento implicherebbe anche il rinvio dell'esame del secondo comma dell'articolo in discussione.
Mastino Pietro. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Mastino Pietro. Io penso che, nel momento in cui si stanno stabilendo le responsabilità del Presidente della Repubblica e, nello stesso tempo, si considera la possibilità di renderlo responsabile per violazioni della Costituzione, il principio sul quale dovrebbe poggiare l'eventuale sua responsabilità debba essere subito stabilito, e debba essere subito stabilito indipendentemente dalle riserve e dalle considerazioni dell'onorevole Fuschini. S'intende che la responsabilità per violazione della Costituzione dev'essere limitata ai casi in cui sussista una responsabilità personale e dolosa del Presidente della Repubblica.
Ove invece si tratti di una responsabilità puramente fondata sul fatto che egli completa, in base alla Costituzione, l'operato delle Assemblee, allora non vi sarà una responsabilità punibile.
Ove noi rimandassimo la questione a quando sarà discussa l'istituzione dell'Alta Corte costituzionale, potremmo creare l'organo diretto a correggere le violazioni della Costituzione, ma lasciare impunite le violazioni commesse e volute dal Presidente.
Siccome poi la valutazione cui si dovrà procedere per decidere se vi sia una tale violazione che determini o no l'opportunità di una denuncia, sorgerà solo di fronte ai casi pratici, toglierei la formula «sarà denunciato» e metterei «può» essere denunciato, così come è detto ora nell'articolo 85.
Presidente Terracini. Prego l'onorevole Ruini di esprimere il parere della Commissione.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Cerchiamo d'intenderci. Onorevole Benvenuti, se lei insiste perché sia modificato il testo dell'articolo 85, la Commissione deve respingere il suo emendamento e chiedere che si voti l'articolo 85, per le ragioni dette dall'onorevole Tosato, perché verremmo a creare una figura di Capo dello Stato diversa da quella che abbiamo voluto. L'onorevole Benvenuti, sia pure per un nobile scrupolo di tutela della costituzionalità, verrebbe a distruggere la figura del Capo dello Stato che abbiamo delineato. Se si vota ora l'articolo 85 nel nostro testo, non abbiamo difficoltà acché sia a suo tempo, a proposito della Corte costituzionale, esaminato se e come sarà possibile un intervento del Capo del Governo. Rinvio dell'emendamento Benvenuti, per quella parte che può coesistere con l'articolo 85, va bene; ma non rinvio dell'articolo 85. Bisogna dunque, la prego, che ella rinunci alla prima parte del suo emendamento.
Presidente Terracini. Onorevole Benvenuti, mantiene il suo emendamento?
Benvenuti. Ritiro la prima parte. Quanto alla seconda, mi riservo di ripresentarla in sede di garanzie costituzionali.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Benissimo.
Presidente Terracini. Onorevole Fuschini, lei mantiene il suo emendamento?
Fuschini. Io ho ascoltato le ragioni che ha addotto l'onorevole Tosato. Ritengo che la sua dichiarazione possa tradursi in una formula da inserirsi nel testo della Costituzione nel senso che si dica: «violazione dolosa della Costituzione».
Se la Commissione accetta la inclusione della parola «dolosa» io ritiro il mio emendamento.
Presidente Terracini. Prego la Commissione di esprimere il suo parere.
Tosato. La Commissione accoglie l'emendamento in via di raccomandazione, accettandone il concetto, sul quale siamo d'accordo. Si tratta di trovare la formula più opportuna.
Bettiol. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Bettiol. Presenterò un emendamento all'articolo 85, perché mi pare, in sostanza, che nel secondo comma dove è detto: «tranne che per alto tradimento o per violazione della Costituzione» i fatti non siano specificati. Bisognerebbe mantenere per il Presidente della Repubblica un principio di libertà, fondamentale per tutti i cittadini, dal più umile a quello che è più in alto nella gerarchia politica. Vorrei che questo articolo suonasse un po' diversamente, nel senso che si dicesse «tranne che per i delitti di alto tradimento», in modo che ci si richiamasse ai delitti di «alto tradimento», quei delitti che sono pubblicati nel Codice penale sotto un apposito titolo.
Vorrei anche che si dicesse «o per attentato alla Costituzione», perché la formula «violazione della Costituzione», anche se si specifica che si tratta di violazione dolosa, non configura un reato. Nel Codice penale, invece, esiste un articolo particolare nel quale si parla di «attentato alla Costituzione».
Quindi credo che dal punto di vista tecnico e politico sia più felice la mia espressione che quella contenuta nel progetto di Costituzione, per cui, ripeto, propongo che si dica al secondo comma dell'articolo 85 «tranne per i delitti di alto tradimento o per attentato alla Costituzione».
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Onorevole Bettiol, sono le formule costituzionali consuete. Si tratta di questo: noi non possiamo lasciare che la nostra Costituzione non dica una parola delle violazioni della Costituzione che il Presidente della Repubblica può compiere. È vero che il Presidente è irresponsabile, e che la responsabilità dei suoi atti è dei Ministri che li controfirmarono; ma vi possono essere dei casi nei quali il Presidente agisce senza chiedere la controfirma, e viola la Costituzione; o altri atti predeterminati da lui, personalmente, sia pure con l'assenso dei Ministri; per violare la Costituzione; ed allora deve esser colpito. Né basterebbe dire «alto tradimento», che è ipotesi più specifica; mentre vi sono altre violazioni, che meritano di esser colpite.
Sembrerebbe giusto che fossero colpite solo le violazioni dolose, o anche solo quelle dove è colpa grave, non le altre semplicemente colpose; ma è un punto che, per la sua espressione giuridica, dovrei ancora meditare.
Debbo poi osservare, su un altro punto, all'onorevole Bettiol che, in giudizi di violazione della Costituzione, e di denuncia, a tale effetto, del Presidente della Repubblica, non occorre che il Presidente della Repubblica incorra in una rubrica di reato specificato dalla legge penale. In materie analoghe, per giudizi di Ministri all'Alta Corte (e cioè al Senato) durante lo Statuto albertino, si è ritenuto — ed Orlando ha scritto al riguardo una pagina ammirabile — che vi possa esser giudizio e condanna anche per atti non rubricati appositamente nel Codice penale; ma che implichino violazione costituzionale. E del resto la rubrica è qui: nella disposizione della Costituzione, che cercheremo di precisare in sede di revisione e coordinamento.
Pregherei l'onorevole Bettiol di non insistere nel suo emendamento.
Presidente Terracini. L'onorevole Sicignano, insieme con l'onorevole Musolino, ha presentato il seguente emendamento:
«Al secondo comma, sostituire le parole: per violazione della Costituzione, con le altre: per azione contro la Costituzione».
L'onorevole Sicignano ha facoltà di svolgerlo.
Sicignano. Ho creduto di presentare questa mia modifica, alla quale avevo per altro pensato molto tempo fa, perché dallo svolgimento della discussione mi sono accorto che l'Assemblea vuole formulare un concetto più chiaro e preciso di quello che si legge nel progetto, il quale parla semplicemente di violazione della Costituzione.
Ora poiché si è detto che questa violazione della Costituzione potrebbe indurre a gravissimi provvedimenti, col deferimento ad una speciale Corte di Giustizia del Presidente della Repubblica; io credo che questo concetto vada formulato nei termini da me precisati, perché il concetto espresso dalla parola azione include l'altra di dolo ossia azione voluta scientemente.
Perché un'azione contro la Costituzione implica e contiene sicuramente il concetto della volontarietà dell'atto compiuto dal Presidente della Repubblica. Non qualunque involontaria violazione della Costituzione, che potrebbe essere eventualmente consumata anche dalle normali Camere legislative, può far sottoporre il Presidente della Repubblica a questo grave procedimento, ma soltanto un'azione con la quale egli viola la Costituzione e pertanto la sovranità popolare e le pubbliche libertà.
Soltanto in questi casi si può dire che il Presidente della Repubblica si pone contro la Costituzione dello Stato; e soltanto in questi casi potremmo chiedere che si ricorra a questo gravissimo provvedimento, e che il Presidente della Repubblica non sia più degno di coprire l'altissima carica. Perciò prego di accettare questa precisazione che dà una maggiore chiarezza al concetto che vogliamo esprimere.
Bozzi. Chiedo di parlare per dichiarazione di voto.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Bozzi. Io non intendo fare un emendamento, ma intendo chiedere una spiegazione senza la quale mi troverei in difficoltà nel votare. Qui si prevede la irresponsabilità del Presidente della Repubblica per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni.
Io domando: per gli atti illeciti, per i reati, che il Presidente può compiere fuori dell'esercizio delle sue funzioni, esiste una regolamentazione o no?
Tosato. No!
Bozzi. Se, per esempio, il Presidente della Repubblica guida un'automobile, investe una persona e l'uccide può essere o no processato?
Presidente Terracini. Di questo si dovrebbe parlare in sede di Commissione.
Bozzi. Io noto come dicevo che vi è una grave lacuna, ed è bene che l'Assemblea lo sappia. Metto da parte l'idea del delitto doloso; ma per i reati colposi, per le contravvenzioni, il Presidente può essere chiamato in giudizio. Ci si dovrà richiamare per analogia all'immunità prevista per i deputati, ma vi potrà essere un giudice che constaterà che l'immunità è prevista per i deputati e i senatori e non per il Presidente della Repubblica. Il problema è di responsabilità: secondo me, va risolto. Noto questa lacuna. Non faccio un emendamento, ma richiamo l'attenzione dell'Assemblea su questo punto.
Presidente Terracini. L'onorevole De Martino propone di sostituire la forma negativa dell'articolo 85 con una forma positiva e cioè:
«Gli atti del Presidente della Repubblica sono validi se controfirmati, ecc.».
L'onorevole De Martino ha facoltà di svolgere il suo emendamento.
De Martino. Rinunzio a svolgerlo.
Presidente Terracini. Prego l'onorevole Tosato di esprimere il parere della Commissione a proposito dell'emendamento Sicignano.
Tosato. Prego l'onorevole Sicignano di non insistere nel suo emendamento, perché la formula «violazione della Costituzione» è una formula ormai comune, rispetto alla quale non vedo nessuna ragione di modificazioni. In una Costituzione non si possono fare tutte le precisazioni che si vorrebbero.
Desidero rispondere a una domanda dell'onorevole Bozzi. Perché il progetto di Costituzione non parla della responsabilità del Presidente per atti che non si connettono all'esercizio delle sue funzioni? L'onorevole Bozzi sa perfettamente che abbiamo discusso la questione in sede di Commissione, e ne abbiamo discusso ampiamente. Siamo giunti alla conclusione che non era opportuno stabilire a questo proposito una norma precisa. Si tratta dei reati compiuti dal Presidente fuori dell'esercizio delle sue funzioni.
È evidente che per questi reati egli è responsabile. Questo almeno il punto di vista della Commissione. Ma noi abbiamo ritenuto egualmente inopportuno sia stabilire l'improcedibilità verso il Presidente durante il periodo del suo mandato, sia assimilare a questo proposito il Presidente ai membri delle Camere, attribuendogli le medesime immunità.
Preti. Chiedo di parlare per un chiarimento.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Preti. Chiedo se votando questo comma si pregiudichi la questione del decreto di scioglimento delle Camere. Cioè, se noi votando secondo quanto ci viene proposto e stabilendo che ogni atto del Presidente della Repubblica deve essere controfirmato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, intendiamo dire che anche il decreto di scioglimento delle Camere deve essere controfirmato dal Presidente del Consiglio, di guisa che questi ne assume la responsabilità? Oppure no?
Tosato, Relatore. Senz'altro.
Preti. Dunque votando in questo modo pregiudicheremo senz'altro la votazione dell'articolo 84.
Presidente Terracini. L'onorevole Tosato ha facoltà di rispondere.
Tosato. Nessun atto del Presidente può essere posto in essere senza la controfirma del Ministro responsabile.
D'altra parte, se la Costituzione assicura al Presidente il potere di scioglimento, è evidente che questo potere può essere posto in essere dal Presidente della Repubblica in quanto ci sia il Ministro che ne assuma la responsabilità.
Preti. L'interpretazione data dall'onorevole Tosato mi conferma che noi pregiudichiamo l'articolo 84. Infatti dello scioglimento delle Camere non deve essere propriamente responsabile il Primo Ministro, dato che questo atto, così come la designazione del Presidente del Consiglio, costituisce una effettiva decisione del Presidente della Repubblica.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Mi dispiace di dover fare un'osservazione. Si ha pienamente diritto di discutere, ma a questo modo si va all'infinito.
Gli emendamenti, dice il Regolamento, devono essere presentati due giorni prima, o in caso diverso con dieci firme; e la Commissione ha diritto di chiedere il rinvio per quelli che vengono presentati all'ultima ora.
Finora non ci siamo valsi di questo diritto. Ma, se continua la pioggia di emendamenti all'ultima ora, dovremo chiedere il rinvio, perché, anche su questioni puramente tecniche, non si può decidere su due piedi.
L'onorevole Bozzi si è riservato di presentare una formulazione concreta per la questione se il Presidente della Repubblica sia perseguibile o no per reati commessi fuori dell'esercizio delle sue funzioni. Presenti le sue proposte, e le esamineremo. Non so se, come si è accennato, potrebbe adottarsi la garanzia di una autorizzazione del Parlamento per dar corso al giudizio penale. Mi pare istituto non adeguato.
Bozzi. E per i deputati?
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Pei deputati e senatori è un'altra cosa. Qui è in giuoco il Capo dello Stato; e se vi deve essere espressa garanzia, dovrebbe essere un'altra. Ma riparleremo a parte della questione, quando discuteremo dell'emendamento che l'onorevole Bozzi presenterà; ed allora vedremo se mettere una garanzia o no.
Costa. Ma nell'articolo 65 si è provveduto per i deputati ed i senatori!
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. L'onorevole Preti osserva che non si può approvare l'articolo 85, senza decidere implicitamente sull'articolo 84, che abbiamo rinviato. Non mi sembra; si potrebbe, ammesso il principio generale della irresponsabilità del Presidente della Repubblica per gli atti controfirmati dai Ministri, ammettere una sola eccezione, lo scioglimento delle Camere, in cui non vi sarebbe controfirma, e vi sarebbe quindi responsabilità. Ma l'onorevole Preti è recisamente contrario alle funzioni che sarebbero «prerogative» del Capo dello Stato; e mi sembra che non dovrebbe ammettere eccezione al principio dell'articolo 85, anche nel caso dell'articolo 84.
Bozzi. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Bozzi. Prendo atto delle dichiarazioni fatte dall'onorevole Ruini, nel senso cioè che il problema da me sollevato non è pregiudicato dalla votazione del secondo comma dell'articolo 85, che riguarda un altro ordine di problemi, cioè la responsabilità del Presidente della Repubblica nell'esercizio delle sue funzioni.
Io, se lei consente, onorevole Presidente, mi riservo di presentare domani un emendamento.
Presidente Terracini. Onorevole Bozzi, naturalmente non si tratterà di un emendamento all'articolo 85, ma di un articolo aggiuntivo.
Bozzi. Evidentemente.
Presidente Terracini. Allora concludiamo. Onorevole Costa, per l'emendamento da lei presentato resta inteso che, a seconda della decisione che si prenderà sull'articolo 86 esso acquisterà validità o meno.
Onorevole De Martino Carmine: la proposta da lei presentata sarà presa in considerazione dal Comitato nella redazione definitiva del testo della Costituzione. Lei, onorevole Sicignano, insiste nel suo emendamento?
Sicignano. Non insisto.
Presidente Terracini. E lei, onorevole Bettiol?
Bettiol. Lo mantengo.
Presidente Terracini. Passiamo alla votazione del testo dell'emendamento Perassi accettato dalla Commissione come sostitutivo del primo comma dell'articolo 85:
«Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti che ne assumono la responsabilità.
«Gli atti aventi valore di legge e gli altri atti del Presidente della Repubblica che saranno determinati dalla legge, devono essere controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei Ministri».
Voteremo questi due commi separatamente. Pongo in votazione il primo comma.
(È approvato).
Pongo in votazione il secondo comma.
(È approvato).
E adesso passiamo al secondo comma del testo della Commissione, che è del seguente tenore:
«Il Presidente della Repubblica non è responsabile per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per violazione della Costituzione».
A questo comma l'onorevole Bettiol ha proposto di sostituire alle parole: «tranne che per alto tradimento o per violazione della Costituzione», le altre: «tranne che per i delitti di alto tradimento e per attentato alla Costituzione».
La Commissione ha dichiarato di non accettare questo emendamento.
Pongo ora in votazione la prima parte di questo secondo comma, nel testo della Commissione:
«Il Presidente della Repubblica non è responsabile per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni».
(È approvata).
Pongo in votazione la seconda parte nella formulazione Bettiol:
«tranne che per i delitti di alto tradimento e per attentato alla Costituzione».
(Dopo prova e controprova, non è approvata).
Pongo in votazione il testo della Commissione:
«tranne che per alto tradimento o per violazione della Costituzione».
(È approvato).
Onorevole Fuschini, le chiedo se mantiene il suo emendamento a questo comma, tendente ad aggiungere la parola «dolosa» dopo «violazione».
Fuschini. Sono ossequiente alla dichiarazione che ha fatto la Commissione e aderisco alla sua proposta.
Presidente Terracini. Passiamo ora all'ultimo comma dell'articolo 85.
Faccio presente che l'onorevole Nobile ha presentato una proposta soppressiva di tutto il comma. Chiedo all'onorevole Nobile se mantiene la sua proposta.
Nobile. La ritiro.
Presidente Terracini. Pongo in votazione l'ultimo comma con l'emendamento Crispo nella forma accettata dalla Commissione:
«In tali casi è messo in stato di accusa dalle Camere riunite a maggioranza assoluta dei loro membri».
(È approvato).
L'articolo 85 risulta nel suo complesso così approvato:
«Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità. Gli atti aventi valore di legge e gli altri atti del Presidente della Repubblica che saranno determinati dalla legge devono essere controfirmati anche dal Presidente del Consiglio.
«Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni tranne che per alto tradimento o per violazione della Costituzione.
«In tali casi è messo in stato di accusa dalle Camere riunite a maggioranza assoluta dei loro membri».
A cura di Fabrizio Calzaretti