[Il 14 gennaio 1947 la prima Sezione della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione discute sui rapporti di pubblico impiego.
Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda al commento all'articolo 97 per il testo completo della discussione.]
Il Presidente Terracini avverte che ora si passa alla discussione di alcune norme riguardanti i rapporti di pubblico impiego. Tali norme, proposte dall'onorevole Bozzi, che non è potuto intervenire alla riunione odierna, sono le seguenti:
[...]
3°) «Gli impiegati dello Stato, delle Regioni e degli altri enti pubblici, salve le eccezioni stabilite dalla legge, possono appartenere a partiti politici e ad associazioni sindacali (ma è fatto loro divieto di sciopero)».
4°) «I pubblici impiegati non possono essere sottoposti a procedimenti disciplinari, né in altro modo essere chiamati responsabili dalla Pubblica Amministrazione a causa delle opinioni politiche, sociali o religiose da essi manifestate, salvo che ciò comprometta l'esercizio della funzione o del servizio o leda la dignità e il prestigio dell'ufficio.
«I pubblici impiegati, che siano membri del Parlamento, non possono, durante il mandato, conseguire promozioni, se non per anzianità».
Mortati, Relatore. [...] A suo avviso, la necessità di includere nella Costituzione alcune norme riguardanti la pubblica Amministrazione sorge per due esigenze. Una prima è quella di assicurare ai funzionari alcune garanzie per sottrarli alle influenze dei partiti politici. Lo sforzo di una costituzione democratica, oggi che al potere si alternano i partiti, deve tendere a garantire una certa indipendenza ai funzionari dello Stato, per avere un'amministrazione obiettiva della cosa pubblica e non un'amministrazione dei partiti. A tale proposito la Costituzione di Weimar stabiliva che i funzionari erano a servizio della collettività e non dei singoli partiti.
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Grieco ritiene che tre principî dovrebbero essere affermati nella Costituzione relativamente ai rapporti di pubblico impiego. Il primo riguarda l'obbligo di fedeltà dei funzionari alla Repubblica; ma questo è già stato stabilito in altra parte del progetto della Costituzione. Il secondo è quello con cui si riconosce che i funzionari sono al servizio della collettività, così come era affermato nella Costituzione di Weimar. Il terzo principio riguarda la responsabilità dei funzionari; ed a questo proposito è da osservare che il criterio adottato dalla prima Sottocommissione, per cui i pubblici impiegati dovrebbero essere responsabili dei danni che, per dolo o colpa, cagionino ai terzi nell'esercizio delle loro funzioni o del servizio, è un criterio troppo lato: si tratta, in altre parole, di una responsabilità che i pubblici funzionari hanno in comune con tutti i cittadini, mentre si deve stabilire quale sia la responsabilità specifica attinente alle funzioni dei pubblici impiegati.
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Mortati, Relatore, fa presente che vi è un'altra questione su cui ha presa una decisione nell'ultima sua riunione la Commissione plenaria; quella relativa al divieto di sciopero, di cui si parla nell'articolo 3 proposto dall'onorevole Bozzi. Nella deliberazione della Commissione plenaria, in via generale, è stato ammesso il diritto di sciopero: si tratta ora di vedere se per i pubblici funzionari sia da riconoscere in modo condizionato o pieno tale diritto.
Il Presidente Terracini ritiene che, dopo la decisione presa dalla Commissione plenaria in materia di diritto di sciopero, non sia più possibile tornare a discutere al riguardo.
Mortati, Relatore, obietta che nella discussione in seno alla Commissione plenaria si è parlato di pubblici impiegati. Ora v'è differenza tra pubblico impiegato e pubblico funzionario, in quanto il pubblico funzionario, diversamente dal pubblico impiegato, compie sempre un atto di volontà in nome dello Stato.
Il Presidente Terracini ritiene che la decisione presa dalla Commissione plenaria, per cui a tutti i lavoratori spetta il diritto di sciopero, tolga ogni dubbio circa la questione sollevata dall'onorevole Mortati.
Mortati, Relatore, domanda se si possa ritenere compatibile con le esigenze della pubblica Amministrazione lo sciopero dei pubblici funzionari.
Lussu ricorda che, nell'ultima riunione della Commissione plenaria, in materia di diritto di sciopero, egli fece uno specifico accenno ai pubblici funzionari, perché è del parere che lo Stato debba intervenire nel caso in cui essi abbiano a scioperare.
L'intervento dello Stato, però, in caso di sciopero dei pubblici funzionari, fu escluso e rinviato ad una legge speciale. Ritiene in ogni modo che dopo la decisione presa dalla Commissione plenaria sulla questione in esame non sia possibile un'ulteriore discussione.
Fabbri dichiara di essere contrario in linea di massima alla formulazione di principî generali, che poi nella loro applicazione hanno bisogno di una serie di eccezioni e di apposite regolamentazioni. Senza dubbio è giusto, come ha osservato il Presidente, che dopo la decisione adottata nell'ultima riunione dalla Commissione plenaria, non sia più possibile discutere sul diritto di sciopero relativamente ai pubblici funzionari. È stato però un grave errore quello che ha compiuto la Commissione plenaria, approvando una formulazione generale in cui si ammette incondizionatamente il diritto di sciopero. Ritiene che su questo problema la Costituzione dovrebbe mantenere il silenzio, per lasciare allo svolgimento della vita sociale la possibilità di risolvere, a seconda delle esigenze economiche e politiche, il problema dello sciopero. Trova poi assai strano che l'onorevole Lussu abbia votato a favore di quella formulazione generale, approvata dalla Commissione plenaria, in cui si riconosce incondizionatamente il diritto di sciopero, pure avendo dichiarato che lo Stato debba avere il potere di intervenire in caso di sciopero di pubblici funzionari.
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Fuschini. [...] Comunica che gli esponenti del suo gruppo si propongono di risollevare la questione relativa al diritto di sciopero dei pubblici impiegati in sede di Assemblea Costituente, affinché si addivenga a una deliberazione definitiva in materia e siano chiarite le rispettive posizioni dei vari gruppi politici nei confronti della questione.
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Ritiene anche che si debba dire che i funzionari sono al servizio dello Stato e non già della collettività, perché la collettività è un concetto generico, mentre lo Stato rappresenta sempre qualcosa di concreto.
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Il Presidente Terracini. [...] È del parere pure che debbano essere affermati i tre principî indicati dall'onorevole Grieco, di cui il primo e il terzo hanno già trovato la loro formulazione in altra parte del progetto, mentre rimane ancor da decidere sul secondo: quello dell'impegno, da parte del pubblico impiegato, di compiere le sue funzioni al servizio della collettività. Con questa affermazione giustamente si intende precisare che i pubblici impiegati sono subordinati a un determinato impegno, a differenza di coloro che si dedicano al commercio, alle professioni liberali e in genere a qualsiasi altro lavoro; ed è appunto l'impegno di compiere la propria opera al servizio della collettività, che giustifica poi l'idea di non riconoscere il diritto di sciopero a questa categoria di lavoratori, cosa che invece a nessuno mai è venuto in mente di contestare agli impiegati privati.
Mortati, Relatore, propone le seguenti formulazioni:
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2°) «I pubblici impiegati sono al servizio della Nazione ed è garantita la loro piena indipendenza da influenze politiche».
3°) «I pubblici impiegati che siano membri del Parlamento non possono, durante il mandato, conseguire promozioni, se non per anzianità. Essi devono fornire, a richiesta dell'Amministrazione della quale fanno parte, le giustificazioni degli accrescimenti patrimoniali conseguiti durante la permanenza in servizio».
Dichiara di ritenere opportuno che sia inserita nella Costituzione la terza formulazione da lui proposta, perché una Costituzione deve sempre rispondere alle esigenze sentite nel determinato momento in cui si forma. Ora, una delle esigenze più profondamente sentite nel momento presente è quella di attuare un'opera moralizzatrice specialmente nel campo della vita pubblica. Se la prima Sezione non ritenesse opportuno di inserire nella Costituzione questa formulazione, si potrebbe farne oggetto di un ordine del giorno o di una raccomandazione al futuro legislatore, secondo una procedura già seguita in altre occasioni.
Fuschini è contrario alla terza formulazione proposta dall'onorevole Mortati, perché con essa i pubblici impiegati sarebbero messi in una condizione di inferiorità di fronte agli altri cittadini.
Rossi Paolo vi è pure contrario, perché con essa implicitamente si verrebbe a gettare il discredito sulla pubblica Amministrazione del Paese.
Per quegli impiegati che, nell'esercizio delle loro funzioni, compiano atti non giustificabili di fronte alla legge e alle regole del buon costume, e per i quali le Amministrazioni potranno sempre adottare i provvedimenti del caso, non si può in una Costituzione introdurre una norma che sarebbe oltremodo offensiva per tutta la pubblica Amministrazione.
Einaudi osserva che con l'ultima formulazione proposta dall'onorevole Mortati si verrebbe per la prima volta a chiedere ai funzionari di provare l'onestà con cui esplicano le loro funzioni.
Mortati, Relatore, ritira per ragioni di opportunità la parte della terza formulazione da lui proposta, relativa all'obbligo dei funzionari di fornire giustificazioni degli incrementi patrimoniali conseguiti durante la permanenza in servizio, pur ritenendo che essa non riesca lesiva della dignità dei funzionari, i quali, per la natura dei compiti loro affidati, sono soggetti ad obblighi diversi dagli altri cittadini, estensibili anche alla loro vita privata. Osserva che solo una concezione troppo ottimistica della realtà presente può indurre ad escludere la necessità di interventi diretti a moralizzare la pubblica amministrazione.
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Il Presidente Terracini mette in discussione la seconda proposta dell'onorevole Mortati:
«I pubblici impiegati sono al servizio della Nazione ed è garantita la loro piena indipendenza da influenze politiche».
Rispetto all'idea di garantire agli impiegati l'indipendenza da influenze politiche, osserva che essa è già affermata in altra parte del progetto della Costituzione, in cui è espressamente stabilito che tutti i cittadini sono ammessi ai pubblici impieghi senza distinzione di sesso, di razza, di religione o di fede politica. La fede politica degli impiegati quindi non può essere ragione di un loro allontanamento dal pubblico impiego o di misure di carattere disciplinare.
Perassi propone che nella formula suggerita dall'onorevole Mortati, alle parole «ed è garantita la loro piena indipendenza da influenze politiche», siano sostituite le seguenti: «e non devono ricevere istruzioni se non dalle autorità da cui dipendono»; ciò per meglio affermare il principio che il pubblico funzionario non deve ricevere istruzioni da elementi estranei alla Amministrazione a cui egli appartenga.
Nobile ritiene superflua la precisazione proposta dall'onorevole Perassi. Se un funzionario deve esplicare la sua attività nell'interesse dello Stato, non si può ammettere che egli possa accettare istruzioni da persone estranee all'Amministrazione da cui dipende. È assai più comprensibile invece la formula proposta dall'onorevole Mortati, con cui si mira a garantire l'indipendenza del funzionario da influenze politiche, perché, ad esempio, è sempre possibile il caso di un Ministro che voglia perseguitare un funzionario per le sue idee politiche.
Mortati, Relatore, dichiara che la formula da lui proposta tende a completare la disposizione contenuta in altra parte del progetto della Costituzione, con cui si stabilisce che tutti i cittadini sono ammessi ai pubblici impieghi senza distinzione di fede politica. Difatti, anche durante lo svolgimento della carriera, l'impiegato dev'essere garantito da influenze politiche.
Fabbri osserva che la formula proposta dall'onorevole Perassi potrebbe essere aggiunta a quella suggerita dall'onorevole Mortati.
Il Presidente Terracini mette in votazione la formula dell'onorevole Mortati con aggiunta quella dell'onorevole Perassi, nei seguenti termini:
«I pubblici impiegati sono al servizio della Nazione. È garantita la loro piena indipendenza da influenze politiche e non devono ricevere istruzioni se non dalle autorità da cui dipendono».
(È approvata).
Avverte che ora è in discussione la terza proposta dell'onorevole Mortati:
«I pubblici impiegati che siano membri del Parlamento, non possono durante il mandato, conseguire promozioni se non per anzianità».
Nobile propone di aggiungere a questa formula le seguenti parole: «né fare passaggio ad altre Amministrazioni statali o parastatali, né prendere parte a concorsi».
Einaudi è contrario alle formule proposte, non perché non sia persuaso della loro bontà, ma perché non crede opportuno inserirle nel testo della Costituzione. Si tratta di norme secondarie, che possono benissimo trovare la loro sede in una legge: se mai potrebbero formare oggetto di una raccomandazione.
Il Presidente Terracini ritiene che la formula proposta possa essere approvata, salvo poi a chiedere in sede di Assemblea Costituente che sia stralciata dalla Costituzione e resti solo come raccomandazione per il futuro legislatore. Così alla formula proposta potrebbe essere data maggiore importanza e pubblicità, il che non avverrebbe se fosse votata soltanto come ordine del giorno nella riunione odierna.
Fuschini osserva che, se la proposta in discussione dovesse essere inserita nel progetto della Costituzione, si avrebbero poi molte difficoltà ad eliminarla, perché in sede di Assemblea Costituente non è possibile discutere con la stessa ampiezza con cui si discute in seno alle Commissioni.
Il Presidente Terracini fa presente che se l'Assemblea Costituente non ritenesse opportuno di stralciare la formula in discussione dal progetto della Costituzione, ciò starebbe a significare la bontà della formula stessa. In ogni modo, mette in votazione la proposta dell'onorevole Mortati con l'aggiunta delle parole suggerite dall'onorevole Nobile, nei seguenti termini:
«I pubblici impiegati, che siano membri del Parlamento, non possono, durante il mandato, conseguire promozioni se non per anzianità, né fare passaggio ad altre Amministrazioni statali o parastatali, né prendere parte a concorsi».
(È approvata).
A cura di Fabrizio Calzaretti