[Il 13 novembre 1946 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sulle autonomie locali.
Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda alle appendici per il testo completo della discussione.]
Il Presidente Terracini invita l'onorevole Ambrosini, Presidente e relatore del Comitato di redazione per l'autonomia regionale, ad illustrare brevemente il progetto elaborato da detto Comitato.
Ambrosini, Relatore. [...] Venendo a parlare delle disposizioni approvate, informa che sull'articolo 1: ripartizione del territorio della Repubblica in regioni, province e comuni, oppure soltanto in regioni e comuni — non ci fu lunga discussione, perché la questione della provincia fu inizialmente accantonata e decisa alla fine.
[...]
Il Presidente Terracini apre la discussione sull'articolo 1 di cui dà lettura:
«Il territorio della Repubblica è ripartito in Regioni e Comuni».
Avverte la Sottocommissione che sono state già presentate due proposte di emendamento. La prima, dell'onorevole Bozzi, è del seguente tenore: «Il territorio dello Stato è ripartito in Comuni, Provincie e Regioni»; la seconda, dell'onorevole Tosato, firmata anche dagli onorevoli Fuschini, Mannironi, Cappi, De Michele e Codacci Pisanelli, suona così: «Il territorio della Repubblica è ripartito in Regioni, Provincie e Comuni».
Uberti nota che la disposizione dell'articolo 1 si ricollega a quella dell'articolo 17 concernente le Province come circoscrizioni amministrative di decentramento regionale. Propone quindi di differirne l'esame a quando verrà in discussione lo stesso articolo 17.
Il Presidente Terracini ritiene preferibile procedere in maniera inversa: affrontare, cioè, subito la questione che riveste una importanza fondamentale.
Dà notizia di altri emendamenti pervenuti nel frattempo.
L'onorevole Laconi propone la formula: «Il territorio della Repubblica è ripartito in Regioni, Regioni autonome, e Comuni».
L'onorevole Conti propone: «Il territorio della Repubblica è ripartito in Regioni e Comuni. Le Provincie sono circoscrizioni amministrative di decentramento regionale».
Un emendamento proposto dall'onorevole Mortati è così formulato: «Elementi costitutivi dello Stato sono le Regioni e i Comuni».
Infine un emendamento proposto dall'onorevole Fabbri è del seguente tenore: «Il territorio dello Stato è ripartito in enti autonomi, costituiti da Regioni e Comuni. La legge determina e regola i poteri e le funzioni delle Regioni e dei Comuni, nel quadro dell'unità e indivisibilità dello Stato».
Rileva che la questione che si prospetta appare evidente: decidere, cioè, se la Provincia debba o non debba continuare ad esistere come ente autarchico. Invita i colleghi ad esprimere il loro avviso su questo argomento, prescindendo dalle varie formulazioni proposte.
Piccioni crede che il sistema di anticipare la discussione che dovrebbe svolgersi sull'articolo 17 non sia conforme ad uno sviluppo logico, perché la questione della Provincia si presenterà nei suoi termini più precisi ed organici quando si sarà determinata esattamente l'essenza dell'ente Regione.
Il Presidente Terracini non ha personalmente nulla in contrario a seguire questo procedimento, per quanto debba osservare che ogni Commissario ha già, indubbiamente, le sue opinioni su tutte le questioni che dovranno decidersi.
Tosato mette in evidenza che la sua proposta di emendamento non implica alcuna decisione circa il riconoscimento dell'autonomia della Provincia. Nell'articolo 1 del progetto del Comitato si parla semplicemente di ripartizione in Regioni e in Comuni, senza precisare se le une e gli altri debbano essere autonome o con personalità giuridica. Si tratterebbe dunque soltanto di una indicazione di carattere generale.
Bozzi illustra i motivi del suo emendamento, rilevando che il porre in prima linea i Comuni non è soltanto una questione di forma, ma ha un significato sostanziale. Secondo il suo punto di vista il Comune è l'organo naturale, storico e primigenio dal quale deve partire una precisa impostazione della questione autonomistica.
Confuta quindi l'osservazione dell'onorevole Tosato, rilevando che nel progetto del Comitato i Comuni e le Regioni sono considerati enti autarchici e le Province circoscrizioni amministrative. Quindi agli uni viene riconosciuta la personalità giuridica e alle altre no; dal che discende che una commistione dei due criteri nello stesso articolo non sarebbe appropriata.
Si potrebbe parlare delle Province in questo primo articolo solo se, per avventura, si venisse nella determinazione di dare loro la stessa figura giuridica dei Comuni e delle Regioni; a meno di accedere alla formulazione proposta dall'onorevole Mortati, la quale è tecnicamente più precisa, ma un po' scolastica.
Mortati fa presente che il suo emendamento è suggerito appunto dalla convinzione che occorra anzitutto fissare gli elementi che hanno rilevanza costituzionale (in questo caso, gli enti a cui si vuole riconoscere un'autonomia costituzionale), per affrontare in un secondo momento gli altri problemi, tra cui quello della ripartizione amministrativa.
Aderisce pertanto alla proposta di rinvio della discussione.
Fabbri ritira il suo emendamento, in quanto i concetti in esso espressi sono contenuti in quello dell'onorevole Mortati, al quale si associa.
Conti conviene con l'onorevole Bozzi che, nella dizione dell'articolo in esame, i Comuni debbano precedere le Regioni.
Quanto alle Province, osserva che, ove se ne voglia fare menzione, occorre aggiungere la precisazione che sono organi di decentramento regionale; tuttavia ritiene preferibile seguire il concetto dell'onorevole Mortati di non parlarne affatto, limitandosi ad indicare gli elementi fondamentali dello Stato: il Comune e la Regione.
Ambrosini, Relatore, informa che la stessa discussione si è già svolta nel Comitato, e in quella sede, a rimuovere le obiezioni, egli propose, ma senza successo, la soppressione dell'attuale articolo 1. Conseguentemente l'articolo 2 avrebbe preso il suo posto, così modificato: «Il territorio della Repubblica è ripartito in Regioni, che nel quadro dell'unità e indivisibilità dello Stato sono costituite in enti autonomi con poteri propri, ecc.». All'articolo 17, poi, si sarebbe dovuto dire press'a poco: «Le Regioni sono ripartite in Provincie, quali circoscrizioni amministrative di decentramento regionale, ed in Comuni, quali enti autarchici dotati di tutti i poteri, ecc.».
Crede che questa possa essere veramente una soluzione. Nel contempo è favorevole ad accogliere per il momento la proposta di rinvio dell'onorevole Piccioni.
Il Presidente Terracini mette ai voti la proposta di rinviare l'esame dell'articolo 1 a quando verrà in discussione l'articolo 17.
(Non è approvata).
Pone in evidenza che, in seguito a questa decisione, si presenta un problema non di forma, come potrebbe sembrare, ma di sostanza: l'aggiunta della menzione della Provincia nell'articolo 1. Si tratta, cioè, di stabilire se la Provincia debba essere un ente autarchico o, come propone il Comitato, un organo amministrativo di decentramento regionale. Solo nel primo caso andrebbe anch'essa citata nell'articolo in esame.
Perassi, premesso che in realtà l'articolo 1 non risolve la questione di sostanza, ma è un articolo introduttivo di portata giuridica relativa, riprendendo il suggerimento del Relatore, ne propone la soppressione. Motiva la sua proposta con la considerazione che, non solo è inopportuno, come è stato rilevato, discutere del problema prima di conoscere le attribuzioni delle Regioni, ma non si può nemmeno escludere che tra le competenze delle Regioni stesse venga annoverata anche quella di determinare, con proprie leggi, l'ordinamento degli enti locali.
Lussu è contrario alla proposta Perassi, in quanto ritiene utile far precedere un articolo che chiarisca la portata della riforma. Consiglia quindi di affrontare il problema, che inevitabilmente si ripresenterebbe.
Piccioni riafferma la sua contrarietà ad entrare nell'argomento, prima di conoscere la definitiva struttura delle Regioni. Rileva che il fatto che la sua proposta sia stata respinta non implica che si debba porre il problema della Provincia come ente autarchico o come circoscrizione amministrativa, e che anche l'onorevole Tosato, nel proporre il suo emendamento, ha inteso lasciare impregiudicata siffatta questione.
Il Presidente Terracini obietta che altri Commissari hanno fatto giustamente presente che, data la struttura del testo costituzionale, il mettere in questo primo articolo senz'altro l'indicazione della Provincia significherebbe concepirla come ente autarchico, perché non si può nello stesso articolo affiancare più istituti che abbiano funzioni e caratteri diversi.
Nobile esprime l'avviso che la questione formale si possa facilmente risolvere, limitando l'articolo 1 alla seguente dizione: «Il territorio della Repubblica è ripartito in Regioni». In seguito poi si potrebbero esaminare le successive ripartizioni delle Regioni.
Targetti non trova esatta l'interpretazione del Presidente in merito all'inclusione della Provincia nell'articolo 1. Detto articolo, a suo avviso, non ha che il significato di una ripartizione territoriale e niente impedisce che le varie parti in cui si suddivide il territorio abbiano figura giuridica diversa. D'altro canto, anche tra Regione e Comune esistono fondamentali diversità, tanto che il progetto attribuisce alla Regione, ma non pure al Comune, facoltà normativa. Ritiene quindi che l'inclusione della Provincia nella formula in esame non implichi il riconoscimento di quella come ente autarchico.
Bordon ricorda che la discussione si è già ampiamente svolta nel Comitato, il quale ha così stilato l'articolo 1 appunto in quanto, nella sua maggioranza, non ha voluto considerare la Provincia come ente autarchico. Aggiunge che egli ha sostenuto dinanzi al Comitato doversi istituire puramente un organo esecutivo per la Regione e il Comune.
Il Presidente Terracini torna a far presente l'esigenza di un'armonia interna nella formazione dell'articolo, per cui l'inclusione della Provincia importerebbe classificarla come ente autarchico. Vero che gli enti autarchici e le suddivisioni amministrative sono tutte forme di ripartizione del territorio dello Stato, come lo sono anche, ad esempio, le circoscrizioni giudiziarie e militari; ma fra Comune e Regione v'è affinità, in quanto sono entrambi enti giuridici (mentre la Provincia è concepita solo come un'entità amministrativa) ed entrambi hanno le loro rappresentanze elettive (mentre la Provincia non le avrebbe).
Comunque, poiché è stata fatta una proposta radicale di soppressione dell'articolo, per quanto personalmente preferirebbe affrontare subito la questione di merito, la pone ai voti.
Conti dichiara che voterà a favore, anche perché ritiene che in altra parte della Carta costituzionale si dovrà parlare della composizione del territorio dello Stato e non è quindi necessario farlo qui.
Targetti dichiara di votare contro, per la questione di forma: non ritiene infatti felice un'articolazione che cominci senza altro a trattare dei poteri e delle funzioni delle Regioni, che prima non sono state nemmeno nominate.
Lussu voterà contro la soppressione che, a suo avviso, costituirebbe un errore.
Piccioni dichiara di votare in favore per le stesse ragioni dell'onorevole Conti.
(Non è approvata).
A cura di Fabrizio Calzaretti