[Il 9 dicembre 1946 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sulle autonomie locali.]
Perassi chiede in via pregiudiziale, se non sia il caso di prevedere una disposizione che stabilisca quale dovrà essere il patrimonio della Regione al momento della sua costituzione, sia per l'attribuzione dei beni dello Stato, sia per la devoluzione alla Regione dei beni delle Province in conseguenza della loro soppressione.
Ambrosini, Relatore, ritiene che per i beni della Provincia non possa esservi dubbio che vadano devoluti alla Regione e che non sia necessaria in proposito una norma espressa.
Perassi conviene che la materia riguardante i beni delle Province possa formare oggetto delle norme di attuazione, ma crede che quella riguardante i beni dello Stato debba esser discussa in questa sede.
Vanoni, sotto l'aspetto costituzionale, vede solo la questione della distribuzione dei beni demaniali tra Stato e Regione; di quei beni, cioè, che portano in sé la natura specifica di appartenenza ad un ente pubblico. Per i beni patrimoniali disponibili occorrerà fare un'indagine sulla loro origine, per vedere se sono afferenti alla economia della Regione o ad un interesse di carattere generale, nel qual caso dovrebbero rimanere allo Stato; per i beni patrimoniali indisponibili, bisognerà vedere se il servizio a cui sono legati è di interesse statale o regionale ed attribuirli di conseguenza allo Stato o alla Regione.
A ciò si dovrà, a suo parere, provvedere con una legge speciale transitoria e poi mediante convenzioni tra Stato e Regioni.
Il Presidente Terracini osserva che il problema del demanio è stato già considerato al primo capoverso dell'articolo 8.
Dà lettura dell'ordine del giorno da lui ieri formulato:
«La Sottocommissione decide di sopprimere il Capo IV (art. 16) e di approvare un emendamento aggiuntivo all'articolo 8 nel quale sia ripreso il concetto di solidarietà interregionale espresso nell'articolo 16, adeguandolo alle disposizioni in quello contenute».
Conti propone che, invece di dire: «decide di sopprimere», si dica: «decide di sostituire».
Il Presidente Terracini concorda.
Lussu vorrebbe si dicesse che la nuova formulazione debba essere inclusa nell'articolo 8, perché essa potrebbe trovare altrove posto più appropriato, considerato che il fondo può derivare da una organizzazione del potere centrale.
Il Presidente Terracini osserva come il pensiero di numerosi colleghi fosse quello di non annullare il concetto di solidarietà interregionale. Pone pertanto ai voti l'ordine del giorno così emendato:
«La Sottocommissione decide di sostituire al Capo IV (art. 16) un emendamento aggiuntivo all'articolo 8, nel quale sia ripreso, adeguandolo alle disposizioni in quest'ultimo contenute, il concetto di solidarietà interregionale».
(È approvato).
Fa presente che si tratta ora di trovare una formulazione da inserire nell'articolo 8 e dà lettura della proposta Mortati:
«L'ordinamento tributario della Regione sarà determinato con legge costituzionale che lo coordinerà con l'ordinamento tributario dei Comuni e dello Stato e si ispirerà a criteri di redistribuzione del reddito nazionale, allo scopo di attuare una perequazione interregionale».
Conti, per chiarire che si tratta di una perequazione ordinaria di ogni esercizio, direbbe: una «normale» o «ordinaria.» perequazione interregionale.
Vanoni osserva che tale concetto deriva implicitamente dal fatto che l'organizzazione di questi rapporti tributari sarà effettuata da una legge costituzionale permanente nel tempo: ciò che però non esclude un provvedimento transitorio di perequazione straordinaria all'inizio della costituzione della Regione.
Mortati crede si potrebbe chiarire che in questo articolo è prevista una legge costituzionale, la quale è destinata a disciplinare le singole leggi particolari e quindi anche le leggi di bilancio.
Fabbri pensa che, prima di passare alla votazione, si dovrebbe decidere sulla questione sostanziale: se vi deve o meno essere un fondo di solidarietà. Ricorda che egli si è dichiarato contrario a questo fondo, che poteva lasciare adito a competizioni tra le Regioni, ma favorevole ad un fondo che costituisse un punto d'appoggio per uno stanziamento annuale di bilancio, perché, una volta stabilita l'autonomia amministrativa e finanziaria della Regione, il meccanismo della legge di bilancio non potrebbe altrimenti ammettere criteri speciali a favore di una determinata Regione. Aveva in proposito suggerito un emendamento che potrà riprendere, qualora la Commissione decida l'istituzione di questo fondo; in caso contrario voterà la proposta Mortati.
Il Presidente Terracini dà lettura della proposta Fabbri:
«...la quale dovrà altresì disporre nel bilancio dello Stato lo stanziamento annuale di uno speciale fondo di solidarietà regionale per l'equo reparto, deliberato dal Parlamento, del reddito della Nazione, a favore delle Regioni che non possano adeguatamente provvedere con i loro mezzi ai propri fini istituzionali».
Ne mette in evidenza i criteri che lo differenziano dal concetto che fu già espresso dall'onorevole Vanoni.
Vanoni vorrebbe che nella Costituzione si affermasse il principio della redistribuzione interregionale, senza scegliere perentoriamente tra i vari strumenti che sono a disposizione della Finanza, perché la Costituzione è una legge permanente, mentre i rapporti tra i vari strumenti della redistribuzione devono modificarsi nel tempo e secondo le opportunità. Tanto più crede che ciò si debba affermare, se si tiene conto della situazione transitoria in cui ora si trova il bilancio dello Stato e degli oneri che deriveranno dal trattato di pace, per cui non sarà possibile che il bilancio sopporti una spesa di immediata perequazione. Non vorrebbe che si polarizzasse tutta l'attività di redistribuzione in questo unico istituto e ritiene che una legge speciale potrà meglio disciplinare questa materia, facendo opera molto più utile anche dal punto di vista tecnico. Ritiene però che tutto questo debba essere fatto in modo da rispondere a quell'indirizzo di carattere politico che egli accetta e che desidera venga sottolineato nella Costituzione. E poiché preferisce una formula meno precisa e più ampia, nell'aggiunta proposta all'articolo 8, invece di dire che l'ordinamento tributario della Regione deve essere coordinato con l'ordinamento tributario dello Stato e dei Comuni, direbbe che va coordinato «con la finanza dello Stato e dei Comuni».
Nobile ripresenta il suo emendamento all'articolo 16, che non ebbe seguito quando fu presa la decisione di sopprimere tale articolo, decisione che poi si convenne di considerare non presa: «Per lo sviluppo delle Regioni economicamente e socialmente più arretrate, sarà istituito un fondo annuale che verrà amministrato dallo Stato. A questo fondo contribuiranno tutte le Regioni in proporzione dei loro redditi e della loro popolazione, secondo i criteri fissati dalla legge. Una legge determinerà per ogni 5 anni i criteri per la ripartizione del fondo di cui al primo comma».
Fa notare che qui è posta chiaramente la questione del Mezzogiorno e delle Isole, alla quale crede opportuno sia dato rilievo nella Carta Costituzionale. Si dichiara comunque disposto a votare anche l'emendamento Mortati.
Mortati ritiene che prima si debba votare la modifica dell'articolo 8, che riguarda il procedimento normale, e poi prendere in considerazione l'ordine del giorno dell'onorevole Nobile, che involge un problema di carattere diverso.
Laconi trova giusta questa distinzione, ma non vede quale difficoltà possa esservi per includere nella Costituzione un impegno dello Stato a fare una determinata politica verso il Mezzogiorno.
Il Presidente Terracini osserva che ora si tratta di stabilire norme che debbono valere per tutte le Regioni. Una proposta come quella dell'onorevole Nobile potrebbe trovar posto più adatto o nel preambolo, o nel capitolo della Costituzione — se vi sarà — che tratti della finanza dello Stato.
Ambrosini, Relatore, consente, rilevando che si è tutti d'accordo sulla sostanza e che neppure le argomentazioni dell'onorevole Vanoni contrastano con la proposta Nobile. Pensa che nella Costituzione potrà trovar posto una norma che ponga la soluzione definitiva del problema del Mezzogiorno.
Conti sarebbe disposto a votare le proposte dell'onorevole Fabbri e dell'onorevole Mortati, ma dubita che si possa inserire nel preambolo una questione così importante come quella del Mezzogiorno.
Lussu crede che l'onorevole Fabbri abbia posto bene il problema e teme che, malgrado le buone intenzioni, la proposta dell'onorevole Mortati possa condurre ad una situazione molto difficile; e così pure che le argomentazioni di carattere tecnico dell'onorevole Vanoni servano in sostanza ad eludere il problema. Non val nulla fare delle affermazioni di carattere tributario o includere in un preambolo una questione come quella del Mezzogiorno, se non si crea con la Carta Costituzionale uno strumento molto preciso da cui risulti l'impegno dello Stato ed il diritto delle Regioni ad avere i contributi indispensabili per risolvere i problemi locali. Ricorda le inutili promesse fatte sempre dai Governi al Mezzogiorno, ma non è d'accordo con l'onorevole Nobile che si debba parlare nella Costituzione di Regioni. «economicamente e socialmente arretrate». Deve aggiungere che non vede finora una garanzia che si avrà una politica veramente costruttiva nel senso che tutti reclamano.
Vanoni osserva all'onorevole Lussu che proprio creando il fondo di solidarietà si elude il problema senza risolverlo. A proposito della questione del Mezzogiorno, ricorda come da 40 anni, fino al recente finanziamento per la ricostruzione delle industrie, in tutte le leggi per opere pubbliche si sia fatta salva una quota per le province meridionali e le isole; e come recentemente in Sardegna, di un miliardo assegnato si siano spesi solo 7 milioni. È un problema, questo, che lo angustia da vari anni; ma egli crede che un rimedio si possa trovare non in prese di posizioni inconsistenti, bensì nella creazione di strumenti veramente efficaci, che rispondano alle necessità locali, e nella esecuzione di piani organici, i quali, evitando un inutile sperpero di fondi, portino veramente ad un miglioramento della situazione. Ritiene che l'Italia, uscita dalla guerra con un patrimonio in gran parte distrutto e quindi con risorse limitate, non possa ripetere l'errore del passato di ripartire le sue scarse risorse con un criterio automatico fra tutte le Regioni, ma debba concentrarle di volta in volta in una determinata zona, per ottenere la risoluzione integrale dei problemi che ivi si presentano. Afferma la necessità di un impegno politico di tutti i partiti di modificare le condizioni economiche e sociali del Mezzogiorno: se si è convinti della necessità di questo impegno, ritiene che si possa giungere alla soluzione del problema, o facendone menzione nel preambolo, o prevedendolo in una norma di carattere transitorio, o facendone oggetto di un provvedimento concreto.
È convinto che, costituendo il fondo di solidarietà e stanziando delle cifre in favore di una determinata Regione, si dà solo l'impressione di risolvere il problema che poi, in fatto, non è e non può essere risolto, anche perché l'intervento dello Stato si limita in tal modo alla sola cifra stanziata. Sarebbe, a suo parere, molto più serio dire che la soluzione dei problemi di determinate Regioni deve essere finanziata col fondo complessivo messo a disposizione di tutti. Vorrebbe perciò che si distinguesse nettamente la materia costituzionale, che è permanente, dalla materia politica che ogni giorno si trasforma: anche scritto nella Costituzione, il fondo di solidarietà non sarebbe sufficiente, se domani l'orientamento politico portasse ad eludere l'applicazione della norma.
All'osservazione che fu fatta dall'onorevole Lussu che i meridionali sono più lenti ad utilizzare le provvidenze statali, risponde che ciò può valere per il passato, ma che domani, con l'istituzione dell'ente Regione, non si potenzieranno gli interventi in astratto, disposti dall'amministrazione statale: le organizzazioni sindacali si faranno vive e, se esisterà l'appoggio politico da tutti auspicato, il Mezzogiorno avrà nettamente la preminenza negli stanziamenti. Certamente, un'opera darà risultati più rapidi ed efficaci in una zona già più progredita, che non in una più arretrata; ma le difficoltà saranno superate considerando il problema sotto l'aspetto politico, perché ci si convincerà della necessità di questa opera per il nostro Paese, se si vuole che esso continui ad essere un elemento di qualche rilievo nella politica mondiale.
Targetti propone il seguente emendamento: «A favore delle Regioni che non possono far fronte con le proprie risorse alle spese di propria competenza, dovrà essere costituito un fondo speciale mediante contributo delle Regioni e dello Stato. La legge stabilirà i criteri per la determinazione di tali contributi, l'amministrazione e l'erogazione del fondo».
Il Presidente Terracini ritiene che la proposta degli onorevoli Vanoni e Mortati, la quale considera il problema da un punto di vista più ampio, e le proposte degli onorevoli Fabbri e Nobile che lo considerano da un punto di vista più immediato e ristretto, non siano in contraddizione fra loro.
Rileva le differenze esistenti fra le proposte Fabbri, Nobile e Targetti, ma osserva che tutte insistono sulla costituzione di questo Fondo e che ciò, a suo parere, ha un valore politico, in quanto affermazione del principio che le Regioni non si considerano divise e sciolte da ogni vincolo di solidarietà.
Mortati rileva che tra la sua proposta e le altre non esiste contraddizione, se il fondo deve provvedere non alla gestione ordinaria, ma alle grandi opere di trasformazione; altrimenti contraddizione v'è, perché nella proposta formulata d'accordo con l'onorevole Vanoni si affida il congegno al fattore tributario ed in questo congegno il Fondo non trova più posto.
Osserva che il sistema regionale, nel suo complesso dovrebbe fare raggiungere l'equilibrio fra i vari enti in esso compresi, in primo luogo mirando a che ogni Regione costituisca un organismo autosufficiente per quanto riguarda le mansioni ordinarie, ed in secondo luogo attraverso il congegno di una finanza perequativa. Non dovrebbe avvenire che vi siano Regioni le quali istituzionalmente non siano messe in condizione di potere adempiere alle loro mansioni ordinarie con i mezzi messi a loro disposizione dalla legge finanziaria dello Stato.
Il Presidente Terracini osserva all'onorevole Mortati che il congegno sarà molteplice e che questa finanza perequativa va considerata nei limiti della modificata struttura economica della Regione, per porla in condizioni di sopperire alle proprie esigenze. Avrà però carattere transitorio, sia pure a lunga scadenza; e ricorda a questo proposito che nell'emendamento dell'onorevole Nobile si propone che i criteri di ripartizione del fondo siano determinati per quinquenni dalla legge.
Fabbri, dal momento che si è istituita l'autonomia regionale, tributaria e finanziaria, in condizioni di enorme differenza tra Regioni povere e Regioni ricche, ritiene indispensabile che, in aggiunta all'indirizzo finanziario della politica tributaria nazionale, si abbia il riconoscimento preciso che queste Regioni devono poter contare su un fondo di solidarietà con stanziamenti annui indirizzati precisamente a far fronte ai loro fini istituzionali. Ciò non ritiene incompatibile con l'indirizzo generale della politica finanziaria dello Stato.
Nobile nella impostazione del problema del Mezzogiorno dichiara che ha fatto questione non di parole, ma di sostanza; perciò ritiene che, al più nel suo emendamento si potrebbe sopprimere la parola «socialmente» (più arretrate). Ma desidera chiarire che esiste una differenza sostanziale fra il suo emendamento e quello dell'onorevole Fabbri: infatti, mentre secondo la proposta Fabbri tutti i cittadini verrebbero egualmente gravati per costituire il fondo di solidarietà, egli ha affermato il concetto di una vera solidarietà fra le Regioni, perché le più ricche contribuirebbero allo sviluppo di quelle più povere.
Il Presidente Terracini avverte che le proposte degli onorevoli Vanoni e Mortati sono state fuse in un'unica formulazione: le proposte Fabbri, Nobile e Targetti si presentano invece separatamente; ma egli ha concretato una formula che le riassume, del seguente tenore:
«A favore delle Regioni che non possono far fronte con le proprie risorse alle spese di loro competenza, dovrà essere costituito un fondo speciale mediante contributi delle Regioni e dello Stato, il cui riparto sarà deliberato dal Parlamento».
Nota che si potrebbe aggiungere: «Una legge stabilirà per ogni quinquennio i criteri per la determinazione di tali contributi, l'amministrazione e l'erogazione del fondo».
Targetti, poiché il termine è di competenza della legge, crede inutile parlare di quinquennio.
Laconi fa notare che si introduce qui un concetto meccanico puramente aritmetico nella ripartizione del reddito nazionale; e gli sembra che ciò costituisca, più che una facilitazione, un impedimento ad una politica di finanziamento di un largo complesso di opere per il Mezzogiorno.
Il Presidente Terracini pone in votazione la proposta di aggiunta all'articolo 8 fatta dagli onorevoli Vanoni e Mortati, che è la seguente:
«Questa sarà determinata nei suoi limiti da una legge costituzionale che, coordinandola con la finanza dello Stato e dei Comuni, dovrà essere ispirata a criteri di redistribuzione del reddito nazionale allo scopo di attuare una perequazione interregionale».
(È approvata).
Invita la Sottocommissione a pronunciarsi sull'emendamento aggiuntivo che riassume le proposte degli onorevoli Fabbri, Nobile e Targetti, del quale ha dato lettura.
Vanoni vi è contrario, perché vede in questo sistema una menomazione dell'autonomia regionale, dal momento che il controllo, comunque effettuato, costituisce sempre un intervento nella indipendenza economico finanziaria delle Regioni.
Conti, considerato il carattere politico che si vuol dare al voto, dichiara che voterà a favore, affinché non si pensi neppure lontanamente che un repubblicano, antico sostenitore dei diritti del Mezzogiorno, si sia comunque opposto ad una esigenza dell'Italia meridionale.
Mortati è contrario all'emendamento aggiuntivo, anzitutto perché non crede opportuno fissare nella Costituzione un sistema rigido di riparazione di eventuali deficit; e poi perché ciò gli appare in contraddizione con l'aggiunta all'articolo 8 ora approvata, che vuole risolvere in sede di ripartizione tributaria, con maggior rispetto delle autonomie locali, il problema della perequazione economica delle Regioni.
Grieco per le ragioni già esposte è contrario alla formula proposta, che ritiene contenga elementi inutili ed inefficaci per i fini da raggiungere e comporti anche un controllo da parte dello Stato.
Lussu non ha preoccupazioni circa l'essenza dell'autonomia regionale, convinto che con ciò non resta escluso quel maggiore apporto a cui ha accennato l'onorevole Vanoni, cioè l'intervento dello Stato per vere e proprie grandi opere di trasformazione del Mezzogiorno. Desidera però che si parli soltanto del concorso dello Stato; altrimenti voterà contro.
Perassi dichiara che si asterrà dal voto, perché, essendosi già votato il concetto che una legge costituzionale dovrà regolare questi problemi, in essa potranno essere disciplinati con maggior libertà tutti gli espedienti utili, senza irrigidirsi nella formula di quest'articolo.
Tosato è pure contrario all'emendamento aggiuntivo, perché, a suo avviso, la questione ha carattere esclusivamente tecnico ed è stata già risolta dall'emendamento degli onorevoli Vanoni e Mortati.
Il Presidente Terracini mette in votazione il testo dell'emendamento, che potrà trovar posto nell'articolo 8, subito dopo l'altro or ora approvato, e che, dopo le osservazioni fatte, resta così definitivamente formulato:
«A favore delle Regioni che non possano far fronte con le proprie risorse alle spese di loro competenza, dovrà essere costituito un fondo speciale mediante contributi delle Regioni e dello Stato, il cui riparto sarà deliberato con legge dal Parlamento».
(Con 12 voti favorevoli e 7 contrari, è approvato).
Comunica che, in seguito alle votazioni fatte, l'articolo 8 resta così definitivamente formulato:
«La Regione ha autonomia finanziaria.
«Questa sarà determinata nei suoi limiti da una legge costituzionale che, coordinandola con la finanza dello Stato e dei Comuni, dovrà essere ispirata a criteri di redistribuzione del reddito nazionale allo scopo di attuare una perequazione interregionale.
«A favore delle Regioni che non possano far fronte con le proprie risorse alle spese di loro competenza, dovrà essere costituito un fondo speciale mediante contributi delle Regioni e dello Stato, il cui reparto sarà deliberato con legge dal Parlamento.
«La Regione ha un proprio demanio e un proprio patrimonio, secondo le modalità che saranno stabilite da legge costituzionale.
«La Regione non potrà adottare alcun provvedimento che possa ostacolare, anche indirettamente, la libera circolazione delle persone e delle cose».
Mortati, a proposito dell'impegno che dovrebbe essere assunto dallo Stato di sopperire alle necessità delle Regioni meno sviluppate con un piano di lavori stabilito in modo largo e comprensivo, propone di adottare una risoluzione, salvo poi a vedere come inserirla nel testo della Costituzione.
Laconi farebbe in essa esplicita menzione del Mezzogiorno.
Mortati consente; e poiché una norma transitoria non corrisponde all'indole di questa risoluzione, pensa che essa potrebbe trovar posto o nell'articolo 2, dove si fa menzione di situazioni particolari, oppure nel preambolo alla Costituzione.
Il Presidente Terracini crede che si possa esser d'accordo sulla seguente formula:
«La seconda Sottocommissione, alla chiusura del lavoro di articolazione del titolo dedicato alla creazione dell'ente regionale, afferma il dovere dello Stato di procedere all'atto stesso della costituzione delle Regioni, alla formulazione di un piano per la trasformazione delle attuali condizioni economico-sociali delle Regioni meridionali ed insulari da attuare dallo Stato con provvedimenti continuativi, adeguati all'urgenza della trasformazione stessa».
La pone ai voti.
(È approvata all'unanimità).
A cura di Fabrizio Calzaretti