[Il 4 dicembre 1947, nella seduta antimeridiana, l'Assemblea Costituente inizia l'esame di alcuni emendamenti agli articoli del Titolo quinto della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Le Regioni e i Comuni», che erano stati rinviati.
Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda al commento all'articolo 125 per il testo completo della discussione.]
Presidente Terracini. [...] Passiamo all'articolo 122. Se ne dia lettura.
De Vita, Segretario, legge:
«Sugli atti della Regione è esercitato il controllo di legittimità da un organo centrale composto in maggioranza di elementi elettivi secondo l'ordinamento stabilito dalle leggi della Repubblica.
«Il controllo di legittimità sugli atti dei Comuni e degli altri enti locali è esercitato dalle Regioni per mezzo di organi in maggioranza elettivi nei modi e limiti stabiliti con leggi della Repubblica. Per le deliberazioni amministrative indicate dalla legge, l'autorità deliberante può essere invitata a riesaminare il merito della deliberazione.
«Nella Regione sono costituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado secondo l'ordinamento da stabilire con legge della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione».
Presidente Terracini. Per questo articolo la Commissione non ha proposto un nuovo testo, ma sono stati presentati numerosi emendamenti.
L'onorevole Codignola ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituirlo col seguente:
«In ogni Regione è costituita una sezione distaccata della Corte dei conti, cui compete il controllo preventivo di legittimità sugli atti dell'Amministrazione regionale, e quello successivo sulla gestione del bilancio della Regione.
«Sono inoltre istituiti organi elettivi di giustizia amministrativa di primo grado, i cui membri possono essere scelti soltanto fra cittadini in possesso di determinati requisiti tecnici, secondo le disposizioni che saranno dettate per legge.
«Il controllo di legittimità sugli atti dei Comuni è esercitato dalle medesime sezioni regionali della Corte dei conti».
Non essendo presente, s'intende che abbia rinunziato a svolgerlo.
Segue l'emendamento dell'onorevole Romano:
«Sostituire il secondo e il terzo comma col seguente:
«Il controllo di legittimità sugli atti dei Comuni e delle Provincie è esercitato nei modi e nei termini che la legge stabilirà».
Non essendo presente, s'intende che abbia rinunziato a svolgerlo.
I seguenti emendamenti sono stati svolti:
«Sostituire il secondo comma col seguente:
«Il controllo di legittimità sugli atti dei Comuni e degli altri enti pubblici locali è esercitato da un organo dello Stato con sede nel capoluogo di provincia. Il controllo di merito è esercitato dalla Giunta provinciale.
«Zotta, Dominedò».
«Al secondo comma, dopo le parole: Il controllo di legittimità sugli atti, aggiungere le altre: delle Province e.
«Rescigno».
[...]
Segue il seguente emendamento proposto dall'onorevole Lami Starnuti:
«Sostituire il secondo periodo del secondo comma col seguente comma:
«Per le deliberazioni amministrative degli enti locali sottoposte dalla legge a controllo di merito, l'organo di tutela ha soltanto facoltà di chiedere al Consiglio dell'ente deliberante, con istanza motivata, il riesame della deliberazione».
Ha facoltà di svolgerlo.
Lami Starnuti. L'articolo 122 del progetto è fondamentale nello stato giuridico degli enti locali. Esso innova profondamente la situazione di diritto fatta ai comuni e alla province dalla vecchia legge comunale e provinciale, secondo la quale tali enti erano e sono soggetti ad una tutela duplice: una tutela di legittimità e una tutela o controllo di merito.
Se la tutela di legittimità è legittima, necessaria, doverosa, perché anche gli enti locali devono sottostare, come in altro campo sottostanno le persone fisiche, alla legge e devono rispettarla, il controllo di merito ha sempre sollevato le più forti obiezioni, non soltanto nel campo politico, e specie da parte della democrazia, ma anche nel campo scientifico e dottrinario.
Il controllo di merito, sia pure limitato alle maggiori, più gravi deliberazioni dell'ente locale, pone in certo modo l'ente in una condizione di minorità, pari, in un certo senso, alla condizione dell'incapace, che per determinati atti ha bisogno dell'assistenza e del consenso del curatore. Non si spiega in alcun modo questa condizione di inferiorità fatta agli enti locali. Non si può dire che il comune possa sbagliare nella valutazione e nella risoluzione dei suoi problemi, perché, se è vero che un'amministrazione comunale può esser tratta in errore, non è men vero che può esser tratto in errore anche l'organo di controllo. È in un certo senso assurdo presumere che la possibilità di errore vi sia soltanto da parte del comune soggetto e che, invece, i membri elettivi o no della Giunta provinciale amministrativa non sbaglino mai.
In verità, nel vecchio sistema della legge comunale e provinciale, il controllo di merito era riguardato e mantenuto come una invadenza del potere centrale nelle amministrazioni locali. Contro questa invadenza coloro che sentono viva la necessità delle autonomie locali devono insorgere e protestare e chiedere che il controllo di merito sia per intiero abolito.
A questo effetto tende l'emendamento che io ho presentato all'articolo 122 del progetto di Costituzione, non già perché l'articolo 122 mantiene il controllo di merito, quanto perché la sua formulazione ha già dato luogo, come ho visto, ad un equivoco di interpretazione.
Gli amici e colleghi della seconda Sottocommissione ricorderanno che la formula dell'articolo 122 fu proposta da me; ma di fronte al pericolo di equivoci e di errori derivanti da una interpretazione puramente letteraria della disposizione, mi è parso utile, anzi necessario, proporre un testo che non consentisse interpretazioni errate.
L'articolo 122 del progetto in sostanza dice questo: gli enti locali sono soggetti ad una tutela di legittimità. Per il controllo di merito, l'organo di tutela può rinviare la deliberazione, soggetta al controllo, all'amministrazione che l'ha adottata, per un nuovo esame.
Ma questi concetti, che sono i miei, debbono intendersi nel senso che l'ente locale debba, nel nuovo esame della propria deliberazione, essere assolutamente libero di mantenerla o di modificarla, e deve esser chiaro ed esplicito il concetto che non sia possibile alla legge comune istituire, per il merito, un altro controllo, diverso da quello indicato e previsto dalla Costituzione. Questa forma di controllo non viola nessuno dei diritti dell'ente locale, e costituisce anzi una utile collaborazione fra l'amministrazione locale e l'organo di tutela. Di solito, per sostenere e difendere il vecchio controllo di merito, si è detto che i piccoli comuni non sono in grado di amministrare bene da sé le loro cose. A questa obiezione si risponde in genere che se l'amministrazione sbaglia, se l'amministrazione commette errori, se l'amministrazione compie spropositi, provvederanno gli elettori e i cittadini, sia con il peso dell'opinione pubblica, sia con il referendum, sia nella rinnovazione del mandato, e provvederanno meglio che non sappia l'organo di tutela, un organo cioè estraneo alla vita locale e che non conosce i bisogni e le necessità del luogo.
Tuttavia se qualche volta l'amministrazione locale, per difetto di cognizioni, venisse tratta in errori o in equivoci sarà bene che l'organo di tutela, collaborando con essa, facendo in un certo senso l'ufficio e la funzione del consulente legale, dell'amico che sa e che dà buoni consigli, possa rinviare la deliberazione all'amministrazione deliberante con le osservazioni del caso. Vedrà allora l'amministrazione locale se le osservazioni dell'organo di tutela sono osservazioni pertinenti e giuste, ma le vedrà nella completa autonomia e padronanza della sue decisioni, senza possibilità di ulteriori interventi da parte dell'organo superiore.
In questi limiti soltanto noi riconosciamo la utilità di superiore esame delle decisioni degli enti locali, e siamo sicuri che l'Assemblea Costituente vorrà, come noi, favorirne l'autonomia e liberare gli enti locali dal vecchio controllo di merito, il quale consentiva che alla volontà dell'amministrazione locale si sostituisse la volontà dell'organo governativo e in molti casi finiva per diventare un mezzo di autentica sopraffazione.
Persico. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Persico. Se consente, vorrei pregare l'amico Lami Starnuti di sostituire nel suo emendamento all'espressione: «con istanza motivata» l'altra: «con provvedimento motivato».
Presidente Terracini. L'onorevole Lami Starnuti ha facoltà di rispondere.
Lami Starnuti. Sono d'accordo.
Presidente Terracini. Sta bene. Segue l'emendamento dell'onorevole Sardiello:
«Al terzo comma, sostituire il secondo periodo col seguente:
«Sezioni degli organi di giustizia predetti devono sorgere nel capoluogo di ciascuna provincia con giurisdizione sulla provincia stessa».
L'onorevole Sardiello è assente.
Musolino. Lo faccio mio e chiedo di svolgerlo.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Musolino. Il concetto ispiratore di questa proposta è il decentramento della giustizia amministrativa, in relazione al nuovo ordinamento regionale dello Stato. L'emendamento risponde a un criterio di economia, perché i cittadini possano avere la giustizia amministrativa nella propria sede e non essere costretti a spese inutili.
Inoltre si tratta di una maggiore aderenza alla realtà: noi crediamo infatti che la giustizia amministrativa quanto più è periferica tanto più risponde alle esigenze popolari. I criteri esposti qui recentemente dal maestro onorevole Orlando sul decentramento delle Cassazioni, e poi dall'onorevole Togliatti, possono valere anche per questo emendamento. Penso che l'Assemblea possa accogliere l'emendamento Sardiello.
[...]
Presidente Terracini. L'onorevole Uberti ha proposto, con gli onorevoli Avanzini, Bertone, Perlingieri, Bovetti, Balduzzi, Meda Luigi, Proia, Camposarcuno e Bosco Lucarelli, il seguente emendamento:
«Il controllo sugli atti dell'Ente regionale è esercitato dagli organi e nelle forme e modi indicati dalle leggi della Repubblica.
«Sono istituiti, nei modi stabiliti dalla legge, organi regionali di controllo sugli atti delle Provincie, dei Comuni e degli altri enti locali».
Ha facoltà di svolgerlo.
Uberti. Quest'articolo è così fondamentale e riguarda una questione così complessa, in quanto concerne non solo il controllo di legittimità, ma eventualmente di merito degli atti della Regione e degli enti locali, che meriterebbe la più ampia discussione, e non si sa se, al punto in cui noi siamo arrivati, sia possibile dedicare alcune sedute a questo gravissimo problema.
[...]
Per quanto riguarda invece il controllo degli enti locali, abbiamo in questa Assemblea, in occasione dei ritocchi apportati alla legge comunale e provinciale, ridotto notevolmente i controlli di merito. Ora, è opportuno andare senz'altro a stabilire nell'articolo 122 la soppressione di ogni controllo di merito sull'attività di tutti i comuni? Evidentemente è una questione ponderosa, che va esaminata attentamente. Decidere così come si vorrebbe fare, a tamburo battente, tutto il grave problema dell'organizzazione dei controlli sui comuni e sulle province, non mi sembra opportuno.
Di fronte a questa situazione ho proposto il mio emendamento che è un rinvio alla legge per un più ponderato esame.
Per quello che riguarda i comuni, le province e gli altri enti locali, io ritengo poi che il problema non sia così intimamente costituzionale per cui sia necessario metterne qui, nella Carta costituzionale, tutta la regolamentazione. Ritengo più prudente rinviare alla legge, in modo che il Parlamento possa studiare a fondo e fare una cosa maggiormente ponderata, più aderente alla realtà. È preliminare decidere prima in merito all'organizzazione della Regione, che non è ancora completamente definitiva nella sua struttura, e rifare la legge comunale e provinciale. Non sappiamo ancora come sarà regolata l'organizzazione strutturale e funzionale della nuova provincia nel quadro della Regione, sappiamo solo che deve essere un ente autarchico. Fissare il regime dei controlli prima di fissare definitivamente come saranno organizzati gli enti relativi è, sembrami, mettere un carro davanti ai buoi.
Presidente Terracini. Sono stati così svolti tutti gli emendamenti. Il seguito di questa discussione è rinviato alla seduta pomeridiana.
A cura di Fabrizio Calzaretti