[Il 18 dicembre 1946, nella seduta pomeridiana, la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sulle autonomie locali.]
Il Presidente Terracini. [...] Apre la discussione sull'articolo 24:
«Il passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni avverrà mediante decreti del Presidente della Repubblica per ogni ramo della pubblica amministrazione».
Mortati osserva che questo articolo riflette uno dei problemi più complessi, e ricorda che nelle precedenti discussioni si è rinviato alla sede delle disposizioni finali e transitorie l'esame di molti punti attinenti a tale materia. Trattandosi di cosa molto importante, non gli sembra opportuno affidare questo passaggio di funzioni a semplici decreti del Presidente della Repubblica. Propone, pertanto, che il passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni avvenga mediante legge.
Lussu trova eccessiva la preoccupazione dell'onorevole Mortati, e ritiene troppo complicato il sistema dell'emanazione di una legge.
Ambrosini, Relatore, riterrebbe sufficienti i decreti del Presidente della Repubblica, per quanto non si dissimuli che, data la delicatezza della materia, è forse giustificata la proposta dell'onorevole Mortati.
Mortati osserva all'onorevole Lussu che è prevedibile e comprensibile la resistenza che l'amministrazione farà ad una così notevole diminuzione della sua influenza e del complesso dei suoi poteri; e gli domanda se, a vincere questa resistenza e ad operare effettivamente quel decentramento amministrativo che è nei suoi voti, creda più efficace l'opera del potere esecutivo o quella del potere legislativo.
Conti crede che sia necessario procedere a questo passaggio delle funzioni dallo Stato alle Regioni per mezzo di decreti del Presidente della Repubblica, proprio per le ragioni addotte dall'onorevole Mortati, poiché la burocrazia e la stessa organizzazione parlamentare costituiranno altrettanti ostacoli a questo passaggio che deve avvenire rapidamente. Se si richiedesse una legge per ogni passaggio di funzioni, si dovrebbe mettere in moto un meccanismo eccessivamente lento e complesso.
Nobile è d'accordo con l'onorevole Mortati: ritiene troppo importante e complesso questo problema per affidarlo ad un decreto del Capo dello Stato.
Fuschini osserva che i decreti del Presidente, indubbiamente sono decreti del potere esecutivo, il quale non può ispirare piena fiducia, perché evidentemente la sua opera sarà influenzata dalla burocrazia, che col decentramento viene in certo senso colpita nella sua organizzazione attuale. Quindi pensa che al potere esecutivo verrebbe affidata una responsabilità talmente grave da far ritenere più opportuna una legge.
Codacci Pisanelli, esaminando la questione da un punto di vista puramente teorico, trova evidente, dato che si tratta di mandare ad effetto una legge di carattere costituzionale, che spetti al Capo del potere esecutivo di eseguirla.
Uberti comprende la preoccupazione dell'onorevole Mortati di fronte all'importanza delle disposizioni transitorie, in quanto sono state approvate norme di carattere costituzionale, lasciando la loro esecuzione molto indeterminata. A suo avviso, occorre distinguere due ipotesi: quella di poteri propri della Regione (ed in questo caso evidentemente la stessa Regione ha il diritto di reclamarne il passaggio) e quella di poteri dello Stato, che esso delega di volta in volta. È perplesso nei riguardi di quest'ultima ipotesi, perché, se si ricorre alla legge, bisogna mettere in moto un organismo assai complesso; se invece ci si affida completamente al potere esecutivo, vi potrà essere una influenza, in senso di remora, da parte dell'amministrazione centrale. Pertanto ritiene che bisognerebbe arrivare ad una specificazione maggiore, nel senso di lasciare al potere esecutivo il passaggio di funzioni nel caso di poteri propri delle Regioni, e di affidare invece al potere legislativo il passaggio alle Regioni di funzioni in seguito a delega, se si tratti di poteri propri dello Stato.
Il Presidente Terracini osserva che si è in tema di norme transitorie; si tratta, quindi, delle funzioni statali attribuite alle Regioni con questo progetto agli articoli 4, 4-bis, 4-ter, ecc., e non di quelle eventualmente delegate, le quali potranno essere delegate anche tra cinquanta anni, quando non potrà più procedersi per esse sulla base di una norma transitoria.
Fabbri osserva che v'è tutta la legislazione concorrente, la quale presuppone delle modificazioni nelle leggi dello Stato, perché queste, oggi complete, domani potranno servire solo come principî direttivi. Nota che nella formula «funzioni statali», sono comprese funzioni del potere legislativo, del potere esecutivo, ecc.: non gli sembra quindi possibile che tutta la materia attribuita alla legislazione concorrente delle Regioni e anche quella attribuita alla loro legislazione esclusiva, passi alle Regioni stesse con un semplice atto di potere esecutivo, anche se la burocrazia vi mettesse tutta la buona volontà.
Mannironi è d'opinione che il passaggio delle funzioni statali alle Regioni debba essere disposto per legge.
Mortati osserva che questi problemi di diritto transitorio sono tra i più delicati e vanno risolti con una seria meditazione.
Distingue due specie di attribuzioni: 1°) quelle che passano in proprio alle Regioni; 2°) quelle delegate alla Regione dallo Stato. Per le prime, che passano alla Regione in virtù della Costituzione, cioè al momento in cui quella entra in vita, si ha un impossessamento di diritto, quantunque il passaggio non si verifichi automaticamente, ed occorreranno delle disposizioni transitorie che verranno concretate in parte nella Costituzione, in parte in altre leggi successive. Ma per le attribuzioni delegate, provvede l'articolo 6 già approvato.
Ricorda una disposizione del progetto, secondo la quale il passaggio di un servizio da un'amministrazione all'altra deve avvenire per legge: ora, se questo avviene nell'ambito della stessa amministrazione statale, è assurdo che non avvenga poi per legge il passaggio di funzioni dallo Stato alle Regioni. Fa inoltre osservare che molte delle attuali attribuzioni di competenza amministrativa sono state disposte con legge, e pertanto non è possibile fare a meno di questa per il loro mutamento.
Il Presidente Terracini pone ai voti una proposta di emendamento all'articolo 24, secondo la quale il passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni debba avvenire, anziché mediante decreto del Presidente della Repubblica, mediante legge.
(È approvata).
Pone ai voti il testo dell'articolo 24 così modificato.
(È approvato).
[...]
Fuschini, anche a nome degli onorevoli Bozzi, Targetti e Di Giovanni, propone il seguente articolo:
«Le Provincie, quali enti autarchici, continueranno a svolgere le funzioni attribuite loro dalla legislazione vigente sino a quando la legge non provvederà a sopprimerle in relazione al grado di consolidamento dell'ordinamento regionale».
Il Presidente Terracini, osserva, dal punto di vista formale, che non è esatto dire «le Provincie quali enti autarchici», perché non lo sono più.
Fuschini crede che proprio in quanto enti autarchici, le Province dovranno continuare a svolgere le funzioni attribuite loro dalla legislazione vigente.
Fabbri ritiene la proposta consigliata dalla preoccupazione che le Province possano perdere il loro patrimonio.
Il Presidente Terracini pensa che la proposta debba essere messa in correlazione con l'articolo 24 già votato, il quale stabilisce il passaggio delle funzioni statali alle Regioni ed il consolidamento della Regione proprio in relazione all'assunzione delle funzioni attualmente esplicate dalla Provincia.
Lussu esprime la sua preoccupazione nel pronunciarsi su questa proposta, perché, se si stabilisce che la Provincia continuerà a rimanere in vita fino a quando la legge non avrà provveduto a sopprimerla, teme che essa potrà rimanere in vita anche dopo che si saranno riunite le Assemblee regionali, il che non sarebbe ammissibile. Ritiene che la Provincia debba scomparire ipso-facto, ed i suoi poteri debbano passare alla Regione non appena si costituisca l'Assemblea regionale e da questa sia nominata la Deputazione regionale.
Lami Starnuti dichiara di non potere aderire alla proposta dell'onorevole Fuschini, perché, se si mantenessero in vita le Province per due o tre anni, si immobilizzerebbero nelle Province stesse gli impiegati delle amministrazioni provinciali, costringendo le Regioni ad assumere altri impiegati per la loro amministrazione, e determinando dopo un certo termine, la situazione gravissima del licenziamento degli impiegati della Provincia o del loro assorbimento da parte delle Regioni, con la conseguenza o della disoccupazione o della pletora di impiegati. Per questi motivi propone che gli impiegati e salariati delle amministrazioni provinciali passino senz'altro alle dipendenze della Regione, conservando i diritti attuali.
Fuschini rileva che la sua proposta è consigliata da ragioni pratiche, non teoriche. Afferma che non ha alcuna intenzione di ostacolare la costituzione della Regione, ma che desidera salvaguardare pure gli interessi degli enti che si vengono a sopprimere, per evitare un caos amministrativo e burocratico. Osserva intanto che nel progetto già approvato non si è inserita alcuna norma riguardante il destino del patrimonio delle Province, talvolta cospicuo, e che a tale lacuna bisogna sopperire per non lasciare senza regolamento una situazione di carattere patrimoniale così imponente. Aggiunge che anche la delicata questione del personale impiegatizio e salariato va disciplinata con una legge vera e propria, e non abbandonata alla indeterminatezza di uno o due articoli della Costituzione o ad un puro e semplice decreto governativo. Ritiene che il problema non possa essere esaminato con leggerezza ed insiste nella proposta fatta, pur aderendo — per togliere qualsiasi preoccupazione — a che l'espressione «in relazione al grado di consolidamento dell'ordinamento regionale» sia sostituita dall'altra «in relazione al funzionamento dell'ordinamento regionale».
Uberti non si rende conto delle preoccupazioni dei colleghi sulla sorte dei patrimoni delle Province, che consisteranno soprattutto in immobili, i quali non potranno essere messi in vendita o asportati: non gli risulta che vi siano amministrazioni provinciali le quali abbiano delle riserve patrimoniali liquide, tanto è vero che quasi tutte ricorrono per integrazioni al bilancio dello Stato. Ritiene che le Province debbano costituire la base prima e immediata per l'attuazione dell'ente Regione, che altrimenti non potrebbe crearsi; e, mentre prevede che l'Assemblea regionale dovrà, per riunirsi, occupare la sede della Deputazione provinciale nel capoluogo della Regione, afferma che proprio gli impiegati di molte Deputazioni provinciali insistono per divenire senz'altro il primo nucleo dell'amministrazione dell'ente Regione, perché sono convinti che in questo modo avranno garantito il loro avvenire. Crede, perciò, che sia decisamente impratico e impolitico il criterio di non inalveare immediatamente l'organizzazione provinciale nel nuovo ordinamento.
Mortati è dolente di non essere d'accordo con l'onorevole Fuschini. Osserva che nel sistema approvato dalla Sottocommissione (articolo 17), la Provincia si configura come elemento integrante e come ente di decentramento della Regione: non può quindi pensare alla costituzione e al funzionamento della Regione senza la contemporanea incorporazione da parte sua della Provincia, dell'organismo cioè che alimenta le sue funzioni. Non gli sembra opportuna una disposizione come quella proposta, sia perché le Province non sono più enti autarchici, sia perché la Regione ha bisogno di esse come enti integrativi e di decentramento. Quanto alla tutela del patrimonio, crede che siano sufficienti le disposizioni transitorie proposte dagli onorevoli Perassi e Conti e già approvate.
Conti ritiene che costituire la Regione e mantenere l'Amministrazione provinciale significherebbe creare due elementi che si metterebbero subito in contrasto. Ciò va evitato, stabilendo che, non appena sorge la Regione, la Provincia assume il carattere e le funzioni che le vengono riconosciute dal progetto.
Rossi Paolo ha l'impressione che si stia scendendo all'esame delle norme di attuazione della Carta costituzionale e ritiene che questioni di questo genere potranno risolversi di volta in volta quando si presenteranno.
Lami Starnuti propone il seguente emendamento aggiuntivo:
«Il patrimonio e i servizi delle Provincie sono trasferiti alla Regione e la legge ne stabilirà i modi e i limiti. Gli impiegati e i salariati delle Provincie passano alle dipendenze della Regione conservando i diritti attuali».
Fuschini dichiara di ritirare la sua proposta e di associarsi a quella dell'onorevole Lami Starnuti.
Il Presidente Terracini pone in votazione la proposta dell'onorevole Lami Starnuti.
(È approvata).
Pone ora in discussione il comma aggiuntivo proposto dal Comitato che è del seguente tenore:
«Sino a che non sia approvata la nuova legge sugli enti locali, saranno applicate le norme del Regio decreto 4 febbraio 1915, n. 148, del decreto legislativo luogotenenziale 7 gennaio 1946, n. 1, e del Regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578, sostituita all'Amministrazione provinciale l'Amministrazione regionale, e sostituiti il Commissario del Governo e la Deputazione regionale al Prefetto e alla Giunta provinciale amministrativa».
Lami Starnuti fa presente che occorre apportare a tale comma aggiuntivo almeno una modificazione formale, cioè in luogo delle parole «sostituiti il Commissario del Governo e la Deputazione regionale al Prefetto, ecc.», dovrebbe dirsi: «sostituito l'organo di controllo al Prefetto, ecc.».
Osserva che questa norma transitoria ha gli scopi di consentire alla Regione di poter funzionare subito applicando a se stessa le norme che governano la Provincia, e di stabilire in modo definitivo la soppressione del Prefetto, come organo di controllo e di intrusione negli organismi locali. Aggiunge che tale norma non può essere assorbita nel precedente comma, perché ivi si parla del patrimonio e dei servizi, mentre qui si considerano le norme amministrative locali.
Il Presidente Terracini pone ai voti la disposizione transitoria aggiuntiva all'articolo 24, con la modificazione testé accennata dall'onorevole Lami Starnuti.
(È approvata).
A cura di Fabrizio Calzaretti