[Il 20 novembre 1946 la prima Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sui principî dei rapporti politici.]
Il Presidente Tupini dà lettura dell'articolo 4 proposto dall'onorevole Basso, la cui discussione fu rinviata alla seduta odierna:
«Ai partiti politici che nelle votazioni pubbliche abbiano raccolto non meno di cinquecentomila voti sono riconosciute, sino a nuove votazioni, attribuzioni di carattere costituzionale, a norma di questa Costituzione, delle leggi elettorali e sulla stampa e di altre leggi».
Apre la discussione sull'articolo.
Basso dichiara che l'articolo da lui proposto si inserisce in un evidente processo di trasformazione delle nostre istituzioni democratiche per cui alla democrazia parlamentare, non più rispondente alla situazione attuale, si è venuta sostituendo la democrazia dei partiti già in atto. Ha ritenuto opportuno fare riferimento a questa democrazia nella Costituzione, attribuendo ai partiti che abbiano una forza riconosciuta attraverso un certo numero minimo di voti ricevuti, funzioni di carattere costituzionale, quali ad esempio la presentazione di liste elettorali, senza ricorrere al deposito davanti notaio, il diritto di promuovere azioni davanti alla istituenda Suprema Corte Costituzionale, la difesa delle libertà costituzionali e altri compiti riguardanti una materia che è appena in formazione. Il principio del riconoscimento ai partiti di attribuzioni di carattere costituzionale rappresenta una specie di avviamento a superare tutte le forze di tipo puramente individualistico antiquato con una nuova concezione di democrazia di partiti, e pertanto deve trovare posto in una formula della Costituzione.
La Pira dichiara di accedere in linea di principio alla tesi dell'onorevole Basso, perché essa corrisponde a una visione organica dello Stato attuale ed anche ad una particolare concezione della dottrina cattolica.
Per quanto invece riguarda le attribuzioni da darsi ai partiti e il numero di voti che ne definisca la consistenza, è del parere che si rinvii la materia all'esame della seconda Sottocommissione. La prima Sottocommissione si deve limitare ad affermare il principio che ogni partito legalmente costituito ha una rilevanza costituzionale.
Merlin Umberto, Relatore, informa di aver tenuto presente, insieme al correlatore Mancini, l'articolo dell'onorevole Basso, e dichiara che entrambi non hanno ritenuto di poterlo accettare, anzitutto per i dubbi che potevano sorgere circa il limite di cinquecentomila voti, e in secondo luogo perché si è pensato che tutto quanto riguarda l'organizzazione e il riconoscimento dei partiti dovesse formare oggetto di una legge speciale e non di una norma costituzionale.
Propone quindi che le disposizioni contenute nell'articolo in esame siano rinviate alla legge speciale che organizzerà i partiti.
Moro dichiara di concordare con l'onorevole Basso sul principio che la nostra democrazia si debba avviare verso le forme organiche da lui prospettate, ma ritiene che nel porre queste affermazioni sorgano numerosi problemi che la Commissione non può risolvere per ragioni di competenza. Ad esempio, il riconoscimento della funzione costituzionale dei partiti presuppone la soluzione del problema della personalità giuridica che ad essi non è stata ancora riconosciuta.
Propone pertanto che la Commissione si limiti a formulare una norma semplicissima la quale dica che ai partiti, nelle condizioni previste da questa stessa Costituzione, sono conferite quelle funzioni costituzionali che la Costituzione crederà di deferire ad essi. La seconda Sottocommissione dovrà definire le condizioni in presenza delle quali queste funzioni possono essere attribuite e determinare quali funzioni costituzionali debbono essere attribuite ai partiti stessi.
Cevolotto fa osservare che la questione trattata nell'articolo in esame è di una gravità eccezionale. Riconosce che se le elezioni si faranno ancora con il sistema proporzionale, ci si avvierà necessariamente verso il conferimento ai partiti di una personalità e di funzioni costituzionali che finiranno per sostituire quelle finora attribuite al Parlamento. Ritiene però che tutta la materia riguardante il riconoscimento dei partiti, le loro funzioni ed altre questioni del genere, sia compito non della prima ma piuttosto della seconda Sottocommissione, la quale, dopo aver studiato l'argomento, potrà anche concludere negativamente giudicando prematura ogni decisione. È quindi del parere che la materia trattata dall'articolo in esame debba essere rinviata alla competenza della seconda Sottocommissione, affinché si innesti nella struttura costituzionale che la seconda Sottocommissione darà in concreto allo Stato.
Mastrojanni osserva che del tema trattato dall'articolo in esame non si era mai fatto cenno nel programma di lavoro della prima Sottocommissione, e che non è possibile discutere l'argomento senza che esso sia stato illustrato preventivamente da una dettagliata relazione. Non vede come un partito possa essere investito di funzioni costituzionali finora demandate allo Stato, e prega pertanto i Relatori di chiarire questo argomento, su cui si riserva poi di prendere la parola.
Togliatti osserva che la disposizione in esame presenta un aspetto positivo, come uno stimolo che viene dato a tutti i cittadini a partecipare alla vita pubblica. Essa in sostanza ha valore in quanto, riconoscendo una determinata posizione nello Stato ai partiti politici che hanno una certa ampiezza, invita i cittadini a organizzarsi politicamente. La norma tende, insomma, a far uscire la grande massa dallo stato di disorganizzazione in cui si trova ancora presentemente, portando così la vita democratica verso un livello più elevato.
Quanto alle funzioni dei partiti, ritiene che esse debbano essere attribuite in modo da non dare una rigidità all'organizzazione dei partiti stessi, la qual cosa costituirebbe un pericolo perché si ridurrebbe praticamente la democrazia in forme prestabilite dopo la consultazione elettorale. È del parere che i grandi partiti abbiano il diritto di esprimere la loro opinione su determinati problemi fondamentali del Paese, e che il loro valore costituzionale possa essere fissato volta per volta nelle leggi costituzionali o nelle leggi che applicano la Costituzione. Fa presente che la consultazione dei grandi partiti sarebbe opportuna per la formazione di un governo, e che si potrebbe pensare ad una partecipazione legislativa da parte dei partiti alla formazione di determinati organi costituzionali, o di determinati organi di controllo dello Stato. Questo accrescerebbe il senso della loro responsabilità e darebbe una maggiore serietà all'attività politica del Paese.
Accenna anche alla funzione che potrebbero avere i partiti per l'organizzazione della stampa. Se venissero creati degli organi che abbiano un potere di controllo sulle fonti d'informazione, i grandi partiti, che rappresentano notevoli parti organizzate della opinione pubblica, avrebbero diritto di dire la loro parola in misura tale da essere ascoltata più di quella di un qualsiasi privato. Conclude affermando che la norma va accettata come un esperimento che vale la pena di tentare.
Caristia dichiara di concordare con l'opinione dell'onorevole Merlin che la materia in esame debba essere rinviata alla legge speciale. Ritiene che il presupposto fondamentale per accordare funzioni costituzionali ai partiti sia quello di riconoscere ad essi la personalità giuridica, ma non crede sia opportuno accordare tale riconoscimento in questa sede.
Cevolotto risponde all'onorevole Togliatti che il controllo sulla stampa è l'ultima delle funzioni che dovrebbe essere attribuita ai partiti, perché essi sarebbero tratti ad accanirsi contro la stampa dei partiti avversari. Se si istituisse il controllo sulla stampa, esso dovrebbe essere esercitato da un organo al disopra e al di fuori dei partiti.
Fa presente che quell'irrigidimento cui l'onorevole Togliatti ha accennato come ad un pericolo da ovviare, avverrà in ogni modo, perché attribuendo funzioni costituzionali solo a quei partiti che abbiano avuto un certo numero al minimo di voti nelle elezioni, s'immobilizzerà la struttura dei partiti fino alle nuove elezioni.
Concorda con l'onorevole Caristia che la questione può essere risolta dalla legge speciale, e ritiene che in ogni caso l'esame della materia debba essere demandato alla seconda Sottocommissione.
Mastrojanni fa osservare che l'argomento in esame non può essere rinviato alla seconda Sottocommissione, poiché spetta alla prima affermare i principî di massima che offrono alla seconda Sottocommissione la possibilità di lavoro coerente. Si dichiara decisamente contrario a qualsiasi affermazione sull'argomento, perché ne intravede i pericoli che inciderebbero sui principî stessi della democrazia. Tale affermazione tende a rafforzare i partiti di massa i quali manterrebbero stabilmente la loro posizione e influirebbero costantemente su tutti gli organismi della vita nazionale, riesumando il sistema fascista per il quale i rappresentanti del Governo erano coartati nell'esercizio delle loro funzioni dalla Federazione fascista. Inoltre l'influenza dei partiti di massa determinerebbe i pavidi ad associarvisi per timore di non essere favoriti, mentre lascerebbe i partiti di minoranza in uno stato di assoluta inferiorità. Per queste ragioni ritiene che non sia da farsi assolutamente menzione nella Costituzione di questo principio.
Caristia fa osservare all'onorevole Mastrojanni che tutti i partiti sono da considerarsi, almeno in potenza, partiti di massa in quanto tutti si rivolgono alla massa del popolo al fine di avere il maggior numero di voti nelle elezioni.
Mastrojanni aggiunge che, con l'applicazione della norma proposta, le funzioni parlamentari verrebbero svuotate, poiché i partiti, avendo la possibilità di intervenire con funzioni costituzionali nella vita politica del Paese, si sostituirebbero agli organi parlamentari ed amministrativi, e i deputati diventerebbero dei dipendenti dei partiti dovendo rispondere a questi dell'esercizio del loro mandato.
Dossetti dichiara di considerare la norma in esame fondamentale per la Costituzione, e rileva che le osservazioni dell'onorevole Mastrojanni non tengono conto del fatto che oggi la democrazia si orienta verso un indirizzo diverso dalla struttura formalistica della democrazia parlamentare di cinquant'anni fa, indirizzo che è necessario interpretare e convogliare perché dalla possibilità di disciplina e di consolidamento di questa nuova realtà democratica dipenderà la possibilità di sussistenza della democrazia.
Ritiene dunque che la norma debba essere espressa nella Costituzione, ma che debba anche essere meditata in vista del pericolo che essa possa bloccare l'avvenire cristallizzando il presente, o peggio, il passato.
Riconosce che l'onorevole Basso, affermando che la determinazione dei compiti costituzionali dei partiti dev'essere effettuata in base ai risultati elettorali, s'è riferito all'unico criterio oggettivo per stabilire quali partiti avessero diritto al riconoscimento costituzionale; ma teme che tale criterio sia inadeguato e pericoloso, e che la norma possa portare a conseguenze più vaste di quelle previste dal proponente stesso, dicendo troppo poco e insieme troppo, poiché essa non determina quali debbono essere le funzioni dei partiti, e nello stesso tempo fa pensare che le sue applicazioni possano essere così vaste da escludere dalla vita politica tutti gli altri partiti che non abbiano realizzato il minimo di voti richiesto.
Conclude affermando di non essere persuaso che la formula dell'onorevole Basso sia la più adeguata, e che d'altra parte egli si troverebbe imbarazzato se dovesse elaborarne un'altra sostitutiva.
Moro propone che la Commissione si limiti ad una dichiarazione di principio in termini generalissimi, rinviando poi a quanto sarà detto nella Costituzione in merito. Tale dichiarazione potrebbe essere formulata così:
«Ai partiti politici sono attribuite funzioni di carattere costituzionale, a norma di questa Costituzione, nelle condizioni da essa previste».
Dossetti fa presente che invece di formulare un articolo, sia pure nei termini molto generali proposti dall'onorevole Moro, sarebbe meglio, come ha fatto in qualche occasione la seconda Sottocommissione, formulare un ordine del giorno il quale dica che la prima Sottocommissione ritiene necessario inserire nella Costituzione l'affermazione del principio del riconoscimento costituzionale dei partiti, e rinvia l'articolazione della norma ad un Comitato formato in collaborazione tra prima e seconda Sottocommissione.
Togliatti dichiara che potrebbe accettare la formula presentata dall'onorevole Moro solo nel caso che vi fosse specificata una graduatoria tra i partiti. Ritiene che sia un assurdo mettere tutti i partiti sullo stesso piano perché, se non fosse fatta alcuna differenza tra essi, qualunque esigua associazione di persone potrebbe affermare di essere un partito e di voler godere del diritto di avere funzioni costituzionali. Si scardinerebbe così tutto l'ordinamento politico dello Stato precipitandolo nel caos.
Moro dichiara che era nelle sue intenzioni stabilire la differenza a cui ha accennato l'onorevole Togliatti quando affermava nella sua proposta che le condizioni devono essere fissate dalla seconda Sottocommissione. Tra queste condizioni deve essere fissato anche il criterio differenziatore tra i partiti che possono godere di funzioni costituzionali e quelli che non possono goderne.
Basso fa presente all'onorevole Mastrojanni che, quando si parla di democrazia, non bisogna pensare a quella certa forma di regime politico che per molto tempo è stato definito come democrazia, ma che non lo è. Tale forma di regime è stata condannata dalla storia, e oggi si è entrati in una fase in cui non vi è dubbio che la vita politica si va fissando in nuove forme strutturali. Si può dire che tale vecchia forma di democrazia è stata soppressa nel 1919 con l'abbandono delle elezioni a sistema uninominale per adottare quelle a sistema proporzionale. Affermare che la norma in discussione uccide la democrazia è perciò un non senso storico, poiché proprio attraverso questa forma di democrazia di partito, si sono cominciati ad eliminare i difetti della democrazia. È chiaro che oggi il parlamentarismo come lo si intendeva una volta non si potrà più riprodurre, poiché il deputato non è più legato ai suoi elettori, ma al suo partito. Ciò presuppone l'esistenza di una disciplina di partito, ma il deputato è libero nell'espletamento del suo mandato.
La lotta democratica, anziché nell'interno del Parlamento, si stabilisce nell'interno dei partiti. Questo nuovo sistema permette di superare il vecchio trasformismo dei tempi di Agostino De Pretis, impedisce il ripetersi delle crisi ministeriali, e dà un maggior senso di responsabilità all'azione dei deputati e dei partiti.
Dichiara di non aver determinato nella formulazione dell'articolo le funzioni da attribuire ai partiti, perché era difficile fissarle, ma esclude che si voglia attribuire a questi partiti funzioni che sono proprie dello Stato. Una delle funzioni che, per esempio, potrebbero essere loro riservate è quella delle consultazioni in sede di crisi parlamentare.
Ritiene ingiustificata la preoccupazione che la norma possa cristallizzare la vita politica del Paese, e non vede i pericoli prospettati dall'onorevole Dossetti, poiché, nello spazio che intercorre tra una elezione e l'altra, tutti i partiti potranno formarsi, vivere e lottare senza che vi sia alcuna limitazione alla loro attività.
Dopo cinque anni, il partito che avrà ottenuto un determinato numero di voti potrà ottenere che gli siano riconosciute funzioni costituzionali.
Non crede che la formula proposta dall'onorevole Moro possa essere approvata perché, se si ritiene che la materia è di competenza della seconda Sottocommissione, tanto vale rinviare tutta la questione all'esame della Sottocommissione stessa.
Insiste pertanto nella sua proposta; ma se essa non dovesse essere accolta, dichiara che aderirà all'ordine del giorno proposto dall'onorevole Dossetti.
Moro aderisce all'ordine del giorno Dossetti e ritira la sua proposta di articolo.
Merlin Umberto, Relatore, dichiara di aderire all'ordine del giorno dell'onorevole Dossetti.
Cevolotto aderisce anch'egli all'ordine del giorno proposto dall'onorevole Dossetti.
Mastrojanni fa osservare all'onorevole Basso che il suo concetto della democrazia attuale è per lo meno prematuro, poiché l'Assemblea Costituente solamente da sei mesi sta sperimentando le sue funzioni, e pertanto non comprende come si possa, in base ad un esperimento così breve, affermare nella Costituzione un principio che risponde a un desiderio dell'onorevole Basso, ma non rappresenta la realtà dei fatti.
Richiama al senso della responsabilità i Commissari perché non ci si arroghi il diritto di definire il concetto di democrazia dopo appena sei mesi di esercizio della rappresentanza parlamentare. Ritiene che un'affermazione come quella proposta sulle funzioni costituzionali di certi partiti sia arbitraria in quanto svuota del suo contenuto l'esercizio del diritto parlamentare. Afferma che, se si vuole sopprimere il Parlamento, egli in questo caso eleverebbe la sua protesta; se si vuol lasciare il Parlamento integro, nella sua alta funzione, è del parere che non si debba incrinare quello che è il patrimonio di tutti coloro che hanno operato per garantire questa libertà della vita parlamentare. Si domanda qual è la ragione per cui il partito debba sostituirsi al Parlamento, quando è l'espressione dei partiti attraverso la loro conformazione numerica e attraverso la loro posizione ideologica e programmatica. Conclude dichiarando di ritenere prematuro introdurre la norma proposta e negando alla Sottocommissione il diritto di affermare un principio che contrasta con i diritti dei cittadini, i quali hanno mandato i loro rappresentanti alla Camera per fare la Costituzione in base ai criteri che furono già espressi e non per esautorare l'autorità del Parlamento.
Il Presidente Tupini comunica l'ordine del giorno proposto dall'onorevole Dossetti:
«La prima Sottocommissione ritiene necessario che la Costituzione affermi il principio del riconoscimento giuridico dei partiti politici e delle attribuzioni ad essi di compiti costituzionali.
«Rinvia ad un esame comune con la seconda Sottocommissione la determinazione delle condizioni e delle modalità».
Mastrojanni dichiara di essere contrario all'ordine del giorno dell'onorevole Dossetti.
Togliatti dichiara che egli prenderebbe la stessa posizione dell'onorevole Mastrojanni nei riguardi dell'articolo proposto dall'onorevole Basso, se dovesse significare un esautoramento del Parlamento. Ma non ritiene che l'articolo abbia questo significato. Si tratta soltanto di una integrazione di funzioni costituzionali già praticamente attuata, com'è facile dimostrare esaminando il modo con cui si sono sviluppate le crisi governative agli inizi del regime parlamentare e il modo con cui si sviluppano oggi. Nel primo periodo parlamentare i membri del Parlamento erano dei notabili tra i quali prevaleva colui il quale aveva doti politiche superiori e, quando vi era una crisi da risolvere, il capo dello Stato convocava queste eminenti personalità.
Oggi invece sono consultati i capi partito e, poiché in materia costituzionale ciò che fa testo è la consuetudine, il capo partito è entrato nel diritto costituzionale. Fa presente che il capo dello Stato, consultando il capo partito in merito alla crisi governativa, non esautora affatto il Parlamento: il capo partito interviene in quel determinato momento della vita costituzionale con funzioni consultive in appoggio all'azione parlamentare o a quella governativa.
Rileva che questo sistema è già praticato in altri paesi a regime parlamentare, come ad esempio l'Inghilterra dove i partiti hanno una funzione riconosciuta costituzionalmente, tanto è vero che il capo del partito di opposizione è una personalità politica costituzionale che occupa in Parlamento un seggio speciale e gode di uno speciale assegno.
Anche la Costituzione americana attribuisce alle Convenzioni (assemblee) dei partiti che designano i candidati alle cariche pubbliche, funzioni costituzionali, e attribuisce un valore costituzionale anche alle elezioni delle assemblee primarie per la nomina dei delegati alle Convenzioni dei partiti.
Ritiene perciò che l'affermazione del principio proposto dall'onorevole Basso non sia tale da infirmare il sistema parlamentare, perché questo può benissimo adattarsi ad esso ed anzi vi si sta adattando. Chi afferma tale principio è lungi dal voler sopprimere il Parlamento.
Il Presidente Tupini propone la chiusura della discussione generale, salvo a dare la parola a coloro che l'hanno già chiesta.
(La chiusura della discussione è approvata).
Mastrojanni fa osservare all'onorevole Togliatti che i capi partito, appunto perché tali, sono nel Parlamento, e quindi vengono interpellati non in quanto sono capi partito, ma come parlamentari e capi di un gruppo parlamentare. L'onorevole Togliatti ha rappresentato il capo partito come avulso dalla vita parlamentare; egli invece lo inquadra nella vita parlamentare.
Togliatti ricorda all'onorevole Mastrojanni le consultazioni dell'onorevole Giolitti con Don Sturzo, il quale non è mai entrato nel Parlamento.
Mastrojanni dichiara che non c'è bisogno di introdurre per questo una norma nella Costituzione, e che rimane fermo nel suo atteggiamento.
Basso dichiara di associarsi alle considerazioni svolte dall'onorevole Togliatti e di aderire all'ordine del giorno dell'onorevole Dossetti.
Il Presidente Tupini mette ai voti la proposta dell'onorevole Mastrojanni secondo la quale esula dalla competenza della Commissione parlare nella Costituzione di quanto è contenuto nel principio espresso dall'articolo dell'onorevole Basso e anche nell'ordine del giorno dell'onorevole Dossetti.
Togliatti dichiara che, se interpretasse l'articolo nel senso con cui viene interpretato dall'onorevole Mastrojanni, voterebbe a favore della proposta Mastrojanni. Egli però non ritiene esatta tale interpretazione e quindi voterà contro la proposta.
(La proposta dell'onorevole Mastrojanni è respinta con 1 voto favorevole e 13 contrari).
Il Presidente Tupini mette ai voti l'ordine del giorno proposto dall'onorevole Dossetti.
Caristia propone che l'ordine del giorno sia votato per divisione, perché nella seconda parte si parla dell'attribuzioni di compiti costituzionali ai partiti, principio a cui alcuni Commissari possono essere favorevoli e altri no.
Basso propone di semplificare l'ordine del giorno dell'onorevole Dossetti dicendo nella prima parte: «riconoscimento di funzioni costituzionali ai partiti politici», invece di «riconoscimento giuridico dei partiti politici».
Caristia fa osservare che i partiti non possono avere quei compiti costituzionali se prima non hanno ottenuto il riconoscimento giuridico.
Moro rileva che l'ordine del giorno comprende due concetti: il primo riguarda il principio del riconoscimento giuridico, il secondo quello del riconoscimento di attribuzioni costituzionali ai partiti senza parlare di riconoscimento giuridico. Propone perciò anch'egli che l'ordine del giorno sia votato per divisione.
Basso chiede all'onorevole Dossetti se accetta la sostituzione dell'espressione «riconoscimento giuridico» con quella «riconoscimento di funzioni costituzionali», per evitare che si apra una discussione che sarebbe troppo lunga sull'attribuzione della personalità giuridica di diritto pubblico e di diritto privato.
Dossetti chiarisce che, col suo ordine del giorno, ha voluto dire che finora i partiti sono ignorati o pressoché ignorati dal diritto, e che occorre quindi che vengano riconosciuti. Non intendeva entrare in merito alla questione della personalità giuridica di diritto pubblico e di diritto privato, ma soltanto affermare che i partiti diventano rilevanti per il diritto mentre praticamente in questo momento non lo sono.
Basso dichiara di essere favorevole solo alla seconda parte dell'ordine del giorno dell'onorevole Dossetti, perché l'affermare anche il concetto contenuto nella prima parte, potrebbe dare al riconoscimento giuridico un senso molto più ampio, sul quale egli non può essere d'accordo. Quando si attribuiscono ai partiti funzioni costituzionali, è implicito il riconoscimento giuridico per quel tanto che è necessario all'esercizio di dette funzioni.
Moro dichiara di votare a favore dell'intero ordine del giorno, trattandosi di un rinvio alla seconda Sottocommissione cui spetterà di discutere e concatenare i due principî.
Basso dichiara di ritirare la sua proposta di sostituire alle parole «riconoscimento giuridico» le altre: «riconoscimento di compiti costituzionali».
Il Presidente Tupini mette ai voti la prima proposizione dell'ordine del giorno dell'onorevole Dossetti:
«La prima Sottocommissione ritiene necessario che la Costituzione affermi il principio del riconoscimento giuridico dei partiti politici».
(La proposizione è approvata con 10 voti favorevoli e 4 contrari).
Mette ai voti la seconda proposizione:
«e dell'attribuzione ad essi di compiti costituzionali».
(La proposizione è approvata con 12 voti favorevoli, e 2 contrari).
Mette ai voti la terza proposizione:
«Rinvia ad un esame comune con la seconda Sottocommissione la determinazione delle condizioni e delle modalità».
(È approvata con 12 voti favorevoli e 2 contrari).
Mette ai voti l'intero ordine del giorno:
«La prima Sottocommissione ritiene necessario che la Costituzione affermi il principio del riconoscimento giuridico dei partiti politici e dell'attribuzione ad essi di compiti costituzionali.
Rinvia ad un esame comune con la seconda Sottocommissione la determinazione delle condizioni e delle modalità».
(L'ordine del giorno è approvato con 10 voti favorevoli e 4 contrari).
A cura di Fabrizio Calzaretti