[Il 20 dicembre 1946 la prima Sezione della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sul potere esecutivo.]
Il Presidente Terracini apre la discussione sulla proposta dell'onorevole Nobile concernente la costituzione di un Consiglio Supremo della Repubblica.
Nobile premette che la sua proposta — che ora sottopone ai colleghi sotto forma di questione di principio, approvata la quale si potrà redigere l'esatta formulazione — ha i suoi precedenti soltanto nell'ordinamento inglese ed in quello sovietico, i quali, però, hanno istituti dotati di attribuzioni più larghe di quelle che, secondo la sua idea, dovrebbero essere conferite al Consiglio Supremo della Repubblica. Fa presente che la questione di principio è appunto quella di decidere sull'opportunità o meno che il Capo dello Stato, il quale rappresenta la personalità stessa dello Stato ed è l'anello di congiunzione fra i tre poteri, venga assistito nell'esercizio delle sue funzioni da questo Consiglio. Aggiunge che la decisione in senso affermativo renderebbe possibile, sia il conferimento al Capo dello Stato di poteri più ampi con l'intesa che su determinate questioni la decisione debba essere subordinata al parere concorde del Consiglio, sia il superamento di molte difficoltà, a proposito dell'assunzione dei poteri del Presidente della Repubblica — nel caso di sua impossibilità fisica, di morte, di grave e prolungata infermità — da parte di altra persona; perché si potrebbe stabilire di affidare le funzioni di Presidente al componente del Consiglio più anziano di età o di carica politica.
È del parere che tale Consiglio debba essere composto di cinque o sei membri elettivi, nominati dall'Assemblea Nazionale, contemporaneamente al Capo dello Stato; e che la scelta dei componenti debba essere circoscritta fra coloro che hanno una più lunga esperienza politica: si potrebbe cioè considerare come requisito di eleggibilità il fatto di essere stato Capo dello Stato, o Capo del Governo, o Ministro.
Considera poi le materie sulle quali il Consiglio Supremo della Repubblica dovrebbe essere sentito: convocazione e scioglimento delle due Camere, esercizio del diritto di grazia, attribuzione e revoca del Comando delle Forze armate, dichiarazione dello stato di guerra e proclamazione dello stato d'assedio, ratifica dei trattati internazionali, nomina e revoca dei rappresentanti diplomatici, conferimento di decorazioni e attribuzione di titoli onorifici.
Dà poi lettura del seguente questionario, nel quale sono fissati i punti che potrebbero divenire oggetto di discussione:
1°) si ritiene opportuno che il Capo dello Stato, anello di congiunzione fra i tre poteri, e che quindi rappresenta la personalità stessa dello Stato, sia assistito nell'esercizio delle sue alte funzioni da un Consiglio elettivo, le cui attribuzioni siano fissate in modo da non interferire con l'opera del Ministero?
2°) nel caso affermativo, deve tale Consiglio Supremo della Repubblica essere eletto dalle due Camere riunite insieme all'atto della loro prima convocazione? o piuttosto deve essere eletto solo dalla Camera dei Deputati?
3°) di quanti membri dovrebbe essere costituito? e quali requisiti essi dovrebbero avere?
4°} per quali atti sarebbe obbligatorio per il Capo dello Stato attenersi alle decisioni del Consiglio? e vi sarebbero particolari atti per i quali nella votazione del Consiglio fosse richiesto un quorum?
5°) nel caso di morte o di impedimento temporaneo del Capo dello Stato, per cui occorresse sostituirlo, quale dei membri del Consiglio dovrebbe prenderne le funzioni? il più anziano di età? o quegli che ha ricoperto la carica più elevata?
6°) quali sarebbero le attribuzioni del Consiglio Supremo?
Tosato, Relatore, osserva anzitutto che l'introduzione nell'organizzazione costituzionale italiana di un tale istituto altererebbe il principio fondamentale su cui si fonda il Governo parlamentare, che è basato sull'esistenza di un Capo dello Stato monocratico, il quale non sopporta come suo vicino un organo consultivo distinto dal Governo. Nella forma di governo parlamentare consiglieri del Capo dello Stato non possono essere che i Ministri.
Dopo aver rilevato come tale Consiglio Supremo costituisca, a suo avviso, una reminescenza di carattere monarchico, fa presente che tale istituto non può essere posto a raffronto con il Praesidium della Costituzione sovietica, che non ha affatto la natura di un organo consultivo accanto al Capo dello Stato, ma è esso stesso il Capo dello Stato, in seno al quale il Presidente della Repubblica è il primus inter pares.
Quanto alle attribuzioni, osserva che, sia che si trattasse di un organo puramente consultivo, sia che dovesse dare pareri vincolanti, il Consiglio Supremo finirebbe sempre con l'essere un organo giuridicamente e politicamente vincolante tutta l'opera del Presidente; ed allora, non essendovi più a Capo dello Stato un Presidente, ma un Collegio, ciò significherebbe abbandonare la forma di Governo adottata per orientarsi, se mai, verso la forma di Governo direttoriale svizzera.
Concludendo, dichiara di essere contrario alla proposta dell'onorevole Nobile, la quale, tra l'altro, espone al pericolo della fluidità delle responsabilità, non tenendo conto del concetto — di cui il Comitato si è preoccupato in modo particolare — della determinazione dei doveri e delle responsabilità individuali.
La Rocca, Relatore, è favorevole all'istituzione del Consiglio Supremo della Repubblica, al quale dovrebbe essere attribuito il compito di assistere il Capo dello Stato nella decisione delle questioni attribuite alla sua competenza ed alla sua responsabilità.
Riconosce che tale nuovo istituto non ha nulla a che fare col Praesidium sovietico, il quale non è altro che il Capo dello Stato sotto forma collegiale; e d'altra parte differisce anche dai vecchi Consigli della Corona, che erano nominati dall'alto, mentre questo dovrebbe avere base elettiva ed essere costituito da schietti rappresentanti della volontà popolare, quali potrebbero essere i Presidenti delle Camere e gli esponenti dei partiti e delle correnti politiche nominati dall'Assemblea Nazionale.
Non ritiene — come l'onorevole Tosato — che, con l'istituzione di tale organo, venga a deformarsi la linea del sistema parlamentare, il quale, tra l'altro, è basato sul principio della responsabilità dei Ministri. Non si crea, infatti, un Capo dello Stato collegiale, ma ci si limita a porre accanto al Presidente della Repubblica, la cui figura rimane netta ed inconfondibile, uomini che costituiscono nel loro insieme un organo che, assistendo il Presidente nell'esercizio di determinate funzioni ed avendo la sua base nella volontà popolare, dà una maggiore garanzia che il Capo dello Stato eserciterà le sue funzioni nell'interesse del popolo. Aggiunge che tale Consiglio Supremo potrebbe all'occorrenza sostituirsi al Presidente, essendo composto di uomini elevati a tale carica dalla fiducia del popolo.
Grieco, premesso che un precedente progetto dell'onorevole Conti conteneva già una idea embrionale del Consiglio della Repubblica, che avrebbe dovuto essere formato dai Presidenti delle due Camere e dal Presidente della Corte Costituzionale, dichiara di essere favorevole alla proposta dell'onorevole Nobile, la quale però dovrebbe essere precisata nei suoi particolari.
Dichiara anzitutto che preferirebbe chiamare tale istituto «Consiglio della Presidenza», per chiarire che si tratta di un organo consultivo del Presidente, al quale questo dovrà ricorrere quando dovrà compiere quei determinati atti che saranno indicati nella Costituzione.
Prima di decidere se il parere del Consiglio della Presidenza debba ritenersi o meno vincolante, prospetta l'opportunità di stabilire se tale organo abbia una giustificazione politica; ed egli risponde affermativamente al quesito, perché ritiene che questo Consiglio della Presidenza possa offrire la garanzia, e non soltanto in senso astratto, di assicurare un ordine veramente democratico al Paese. Ricorda in proposito la preoccupazione di molti — ed un'eco se n'è avuta anche durante la discussione sulla formula del giuramento al Capo dello Stato in seno all'Assemblea Costituente — che un Presidente della Repubblica, pur eletto con tutte le garanzie di una Costituzione democratica, possa in futuro gettare il Paese in preda a vicende analoghe a quelle da cui l'Italia è da poco uscita. Dichiara quindi di ritenere opportuna la creazione di tale organo in questo momento e non avrebbe nulla in contrario a che se ne decidesse la soppressione, una volta ritornata la normalità, rivedendo la Costituzione.
Il Consiglio della Presidenza dovrebbe essere, a suo avviso, elettivo. Quanto alla facoltà, che l'onorevole Nobile vorrebbe affidargli, di assumere, in caso di vacanza, i poteri del Capo dello Stato, pensa che tale questione dovrebbe essere considerata in rapporto a quella sulla nomina di un Vicepresidente. Personalmente si dichiara favorevole all'assunzione, in caso di vacanza, delle funzioni presidenziali da parte di colui che in quel momento sarà il Presidente dell'Assemblea Nazionale (dal momento che si è parlato di un avvicendamento della carica), il quale sarà egualmente assistito dal Consiglio della Presidenza.
Ritiene poi senza fondamento le preoccupazioni di coloro che temono che, a somiglianza di quanto è stabilito in altre Costituzioni, si finisca con l'affidare in pratica ad un Collegio le funzioni di Capo dello Stato, perché in Italia il Consiglio di Presidenza dovrebbe limitarsi ad assistere il Presidente — la cui figura è ben delineata e posta in evidenza — in determinate occasioni che saranno indicate nella Costituzione.
Lussu dichiara di condividere, in parte, il punto di vista dell'onorevole Tosato; ed aggiunge che una tale questione avrebbe dovuto essere proposta e discussa — con qualche probabilità di esito positivo — all'inizio dei lavori sul potere esecutivo, e non ora perché, fissati ormai i punti più importanti dell'organizzazione dello Stato e del sistema parlamentare, la sua presa in considerazione non farebbe altro che creare disordine in seno alla Sezione e renderebbe necessaria una revisione del lavoro compiuto.
Osserva poi che lo spunto per fare tale proposta, anziché dalla Costituzione sovietica, come ha fatto l'onorevole Nobile, avrebbe potuto esser preso dal regime fascista, fatte naturalmente le dovute differenze tra il regime autoritario sovietico e quello anarcoide ed irresponsabile che ha retto l'Italia. Fa presente che in Russia il sistema politico — il quale si innesta nel sistema generale di una democrazia estremamente autoritaria — non si regge su un solo uomo, ma sul reciproco controllo, per cui il Praesidium costituisce un controllo sull'azione di ciascuno ed il Presidente è legato al Praesidium, così come il Praesidium, è a sua volta vincolato. Ricorda poi quello che era in Italia il gran consiglio del fascismo rispetto a Mussolini, un organo mirante a rafforzare l'autorità sovrana del Capo del Governo, sorto per spodestare le due Camere e la Corona e formato da uomini che avrebbero dovuto essere grandemente responsabili, mentre in realtà costituivano una cricca solida e sicura, la quale non poteva che rafforzare la volontà del duce.
Tornando a considerare la proposta fatta dall'onorevole Nobile, dichiara di ritenerla falsamente democratica e di trovare strano — pur spiegandosi le ragioni che l'hanno ispirata — che si pensi ad una concezione del genere. Osserva infatti che in regime democratico parlamentare esiste già — senza che sia stabilito nella Costituzione — un Consiglio della Repubblica, Costituito dal Capo del Governo, dai Presidenti delle due Camere e dagli esponenti dei vari partiti politici, persone queste i cui consigli il Capo dello Stato non mancherà di tenere nel debito conto. Conclude quindi affermando l'inutilità di criteri i quali, alterando l'istituto democratico, creerebbero una figura di Presidente della Repubblica stranamente pericolosa, circondata da persone che non sarebbero nemmeno quelle elette dal Paese come suoi rappresentanti.
Einaudi non vede su quali argomenti il Consiglio della Repubblica possa dare consigli, poiché — ad eccezione di quanto riguarda la nomina del Primo Ministro, la concessione di grazia e lo scioglimento delle Camere — tutte le altre funzioni sono automatiche e non dipendono dalla volontà del Presidente della Repubblica.
Ritiene che il Presidente della Repubblica debba avere un solo consigliere, e cioè il Primo Ministro, al quale l'Assemblea Nazionale ha accordato la sua fiducia. D'altra parte, osserva che non si possono sentire due consigli diversi, perché o essi coincidono ed allora ne basta uno, o non coincidono ed allora il Presidente deve seguire quello dato dal Primo Ministro, che gode la fiducia dell'Assemblea Nazionale.
Fa presente che soltanto nel caso in cui l'Assemblea Nazionale non fosse riuscita a designare chiaramente chi deve ricoprire la carica di Primo Ministro, il Presidente della Repubblica si verrebbe a trovare privo del suo unico e naturale consigliere.
Prospetta l'opportunità di indicare, prima di arrivare ad una decisione, l'origine ed i compiti di questo Consiglio, ed afferma, a questo proposito, che l'unica funzione che ha il Presidente della Repubblica è quella di assumere la responsabilità delle proprie azioni, nei momenti supremi della vita dello Stato, quando l'Assemblea Nazionale non riesce ad esprimere con chiarezza la sua volontà. Conclude dichiarando di avere dei dubbi circa l'opportunità di creare questo Consiglio della Repubblica.
Il Presidente Terracini dà lettura dell'articolo proposto dall'onorevole Conti e testé ricordato dall'onorevole Grieco:
«Il Presidente della Repubblica è assistito da un Consiglio di Presidenza che il Capo dello Stato, è tenuto a consultare sulla nomina o revoca del Capo del Governo e sulla ratifica dei trattati internazionali. Il Consiglio della Presidenza è composto dal Presidente della Camera dei Deputati, dal Presidente del Senato e dal Presidente dell'Alta Corte Costituzionale».
Mortati, premesso che la proposta dell'onorevole Nobile si deve inquadrare in un sistema e non si può quindi apprezzare isolatamente, rileva come sia anzitutto necessario distinguere se si tratti di un Collegio con funzioni consultive o deliberative, pur riconoscendo che politicamente potrebbe esservi analogia fra i due casi. Fa presente che, evidentemente, il peso e la configurazione di quest'organo sarebbero diversi a seconda che i suoi pareri fossero o non fossero vincolanti; nel primo caso si tratterebbe di un organo deliberativo, ed allora tanto varrebbe fare il Capo dello Stato collegiale; per il caso, invece, che il Consiglio di Presidenza fosse soltanto consultivo, ricorda i precedenti avutisi proprio in Italia, specialmente nell'epoca in cui la reazione tendeva ad accentuare i poteri del Re di fronte al Parlamento, quando si parlò di un Consiglio della Corona che avrebbe dovuto assistere il Re ed aumentarne il prestigio e l'influenza di fronte al Parlamento; e rileva che il sistema ha l'inconveniente di frazionare le responsabilità ed impedire di determinare in modo sicuro a chi risalga la responsabilità di un atto, perché può accadere che il Presidente scarichi la responsabilità sul Consiglio o viceversa. Nega perciò che tale istituto permetta il raggiungimento di quei fini che l'onorevole Nobile si propone; né ritiene — come ha esattamente detto l'onorevole Tosato — che possa inquadrarsi bene in un sistema di Governo parlamentare.
Circa la sua composizione, rileva che, se fosse formato di elementi apolitici — che dovrebbero essere in una posizione non troppo legata a quella dei singoli partiti — si ripeterebbero le obiezioni relative alla volatilizzazione delle responsabilità; mentre, se fosse formato di esponenti di partiti, eletti proporzionalmente dalle Camere, si avrebbe un Parlamento in piccolo, che dovrebbe assistere il Presidente.
Si domanda poi, considerando le funzioni che dovrebbero essere attribuite a questo Consiglio, se sia opportuno vincolare, sia pure moralmente, il Presidente al giudizio di un organo formato dalle forze politiche predominanti nel Parlamento, le quali potrebbero anche non rispecchiare più la situazione politica del Paese, perché può farsi l'ipotesi che — trascorso qualche anno dalle ultime elezioni — il sentimento nel popolo non corrisponda più all'orientamento delle Camere. Il Presidente ha una precipua funzione, che è quella di interpellare il popolo nelle occasioni più gravi, circa il mantenimento di un determinato indirizzo, per constatare appunto se fra popolo e Parlamento esista ancora quella corrispondenza che è alla base del regime rappresentativo. Vincolandolo in questa sua funzione equilibratrice, si altererebbe la fisionomia del Capo dello Stato.
È perciò contrario alla proposta dell'onorevole Nobile ed aggiunge che, in tempi normali, l'organo naturale di consultazione del Presidente della Repubblica sarà il Governo, che rispecchia la maggioranza del Parlamento.
Tosato, Relatore, si rende conto delle preoccupazioni dell'onorevole Grieco che anch'egli condivide; ma — dopo aver ricordato che i due atti più importanti del Presidente sono la nomina dei Ministri e lo scioglimento delle Camere — fa presente che, per quanto riguarda il primo, il Presidente è politicamente vincolato alle consultazioni che gli danno modo di sentire il parere di un numero di persone maggiore di quello che potrebbe essere quello dei componenti il Consiglio, mentre, per ciò che si riferisce al secondo, il progetto prevede che debba sentire il parere dei Presidenti delle due Camere.
Rossi Paolo non nasconde la perplessità sua e dei colleghi del suo gruppo di fronte ad una risposta che, per il fatto di essere nuova, non è stata ancora studiata. Aggiunge che, se da un lato la costituzione di tale Consiglio, eletto contemporaneamente al Presidente, può far sorgere il timore che quest'ultimo si senta vincolato nelle sue decisioni dal parere di un organo che cristallizza la situazione di un determinato momento politico, dall'altro il parere dell'organo naturale di consultazione del Capo dello Stato, cioè il Presidente del Consiglio, verrebbe a mancare proprio nel momento più delicato, quando cioè si trattasse di scegliere il nuovo Capo del Governo.
Domanda che l'esame della proposta sia rinviato, al fine di renderne possibile uno studio più approfondito.
Il Presidente Terracini dichiara di essere, in linea pregiudiziale, favorevole alla proposta di sospensiva fatta dall'onorevole Rossi.
Quanto al merito, ritiene opportuna la costituzione di questo Consiglio, che però non chiamerebbe «di Presidenza», perché pensa che tale denominazione potrebbe, anche nella forma, dare l'impressione di non trovarsi più di fronte ad un sistema parlamentare, bensì ad un sistema direttoriale.
Pensa che — contrariamente a quanto ha detto l'onorevole Tosato — l'autorità del Presidente sia rinvigorita dal fatto di avere un parere (che, a suo avviso, dovrebbe essere non vincolante) da un organo a lui posto a fianco; perché, sia che tale parere concordi col suo punto di vista, sia che possa essere con esso contrastante, risulterà ben chiaro che colui il quale assume la responsabilità dell'atto è sempre il Capo dello Stato; né pensa sia giustificata — per il rispetto verso coloro che ricopriranno tale alta carica — la preoccupazione della trasformazione del parere da consultivo in vincolativo.
Quanto alla composizione del Consiglio, è del parere che alcuni membri debbano farne parte per le cariche che rivestono o che hanno rivestito; cioè, come propone l'onorevole Conti, i Presidenti delle due Camere ed il Presidente della Corte Costituzionale; e che altri debbano essere elettivi, così come si propone per il Consiglio supremo della Magistratura. È, in ogni modo, del parere che il fatto che non sia possibile costituire questo Consiglio nella forma apolitica, accennata dall'onorevole Mortati, non deve diminuire il valore, né far dimenticare la necessità di tale istituto.
A differenza di quanto pensa l'onorevole Grieco, è del parere che questo istituto debba avere carattere permanente; altrimenti dubiterebbe dell'opportunità di inserirlo nella Costituzione.
Quanto alle considerazioni fatte dall'onorevole Lussu, dichiara subito di ritenerle tutte errate. Non vede anzitutto perché l'accoglimento della proposta dell'onorevole Nobile dovrebbe necessariamente portare una revisione di tutto quanto è stato finora deciso; osserva anzi che è proprio questa la sede opportuna per affrontare la questione.
Rileva poi come l'onorevole Lussu non abbia afferrato il meccanismo del sistema sovietico ed il valore del Praesidium, quando ha osservato che questo si innesta in un sistema strettamente autoritario che lo giustifica, e che l'autoritarietà del sistema sovietico è tutta congegnata sulla base del sistema di una rete di controlli, che tengono sotto di sé tutta l'Amministrazione. Osserva, anzi, che il fatto che il Capo dello Stato sia subordinato ad un organo collettivo sta a sminuire la dittatura, ammesso che esista; e che il sistema del controllo è la negazione del sistema autoritario, perché dove si trovano organismi di carattere collettivo, là si può affermare che ogni elemento di autoritarietà va scomparendo.
Né ritiene che il Consiglio Supremo della Repubblica possa essere paragonato al gran consiglio del fascismo, perché, mentre quest'ultimo era un organo dell'unico partito ammesso, inserito nella struttura dello Stato per consolidare e difendere il potere e l'autorità di Mussolini, il Consiglio della Repubblica porterà in sé il riflesso della variazione delle posizioni dei vari partiti, né potrà mirare a consolidare la posizione del Presidente che, in forza della Costituzione, dura in carica sette anni e non è rieleggibile.
Nobile ritiene anzitutto che non si possa affermare, come hanno fatto gli onorevoli Mortati e Tosato, che la creazione di questo nuovo organo verrebbe a diminuire la responsabilità del Presidente, dal momento che l'articolo 16 del progetto esclude la responsabilità del Presidente per gli atti compiuti durante l'esercizio delle sue funzioni.
Mortati fa presente di aver alluso alla responsabilità politica.
Nobile, quanto poi all'osservazione che non occorre istituire tale Consiglio perché, in occasione di crisi ministeriali, il Capo dello Stato si potrà consultare con le personalità più in vista, osserva che tali crisi potrebbero avviarsi ad una più rapida soluzione, se questa consultazione avesse luogo non singolarmente, ma in forma collegiale.
Lascia alla Sezione il compito di decidere se debba essere consultivo o vincolante il parere del Consiglio, e ritiene che stabilire l'obbligo da parte del Presidente della Repubblica di sentire il parere di quest'organo in determinati casi e su determinati argomenti possa veramente costituire un elemento salutare per il Paese.
Tosato, Relatore, osserva che l'accoglimento della proposta sospensiva fatta dall'onorevole Rossi metterebbe praticamente la Sezione nell'impossibilità di continuare i propri lavori.
D'altra parte, rileva che l'istituzione di un Consiglio della Repubblica anche in forma attenuata, modificherebbe sostanzialmente tutto il sistema del Governo parlamentare, perché porrebbe questo nuovo elemento, sia pure consultivo, come un diaframma tra Presidente della Repubblica e Governo, con continua possibilità di conflitti.
Fa inoltre presente che l'accoglimento di una tale proposta sarebbe contrario alla deliberazione della Sottocommissione, la quale si è pronunciata favorevolmente all'adozione del Governo parlamentare con gli opportuni accorgimenti allo scopo di stabilizzare il Governo.
La Rocca, Relatore, osserva che, rinviando la discussione su questo argomento, potrebbe anche prendersi in considerazione un altro problema importante — sul quale il Consiglio della Repubblica dovrebbe dare il proprio parere — che non è stato considerato nel progetto: la proclamazione dello stato d'assedio.
Il Presidente Terracini pone ai voti la proposta fatta dall'onorevole Rossi di sospendere ogni decisione circa la proposta Nobile, per dar modo ai Commissari di esaminarla ponderatamente.
(Non è approvata).
Mette ai voti il principio che si debba costituire a fianco del Capo dello Stato un Consiglio della Repubblica, salvo a definirne in seguito il modo di costituzione ed i compiti specifici.
Rossi Paolo, anche a nome dei colleghi del suo gruppo, dichiara di astenersi.
La Rocca, Relatore, è favorevole, perché ritiene che l'istituzione del Consiglio della Repubblica non alteri né deformi in alcun modo il sistema parlamentare, ma costituisca anzi una garanzia per il buon funzionamento del sistema stesso.
(Non è approvato).
A cura di Fabrizio Calzaretti