[Il 13 settembre 1946 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sull'organizzazione costituzionale dello Stato.]

Mannironi crede che, prima di procedere oltre nella discussione, si debba decidere sulla questione se nel progetto della nuova Costituzione si debba affermare il principio della rappresentanza proporzionale.

Il Presidente Terracini condivide il punto di vista espresso dall'onorevole Mannironi.

Lussu ritiene che la determinazione di un sistema elettorale non possa essere fatta nel testo di una Costituzione, ma debba esser rimessa alla legge elettorale. Una Costituzione non può contenere particolarità tecniche, ma solo principî generali; altrimenti non potrebbe avere, come è necessario, quel carattere permanente, quasi secolare, che costituisce la sua ragione di essere. Di solito l'adozione di un sistema elettorale avviene con un'apposita legge che, a differenza dei principî fondamentali di una Costituzione, non ha carattere di permanenza. Ogni legge elettorale ha infatti un carattere fluttuante e può essere modificata anche dopo poco tempo dalla sua entrata in vigore. Quindi, il voler includere nella Costituzione il principio di un dato sistema elettorale, che può essere mutato, è un fatto che contrasta con la caratteristica essenziale della Costituzione che è appunto, o almeno dovrebbe essere, la perennità dei suoi principî.

Mannironi non è d'accordo con l'onorevole Lussu. Pur riconoscendo che una Costituzione non può contenere norme troppo dettagliate e tecniche come una legge elettorale, crede che la Sottocommissione abbia già manifestato un avviso contrario a quello espresso dall'onorevole Lussu, nel senso di riconoscere la necessità di affermare nella Costituzione il principio del sistema elettorale che dovrebbe essere tenuto presente in seguito dalla Assemblea Costituente, quando studierà e approverà la futura legge elettorale. La Sottocommissione ha già deciso per quanto riguarda l'età minima necessaria perché un cittadino abbia diritto al voto e non si capisce perché non possa anche fare un'affermazione solenne per consacrare il principio del sistema proporzionale che può essere considerato come una delle conquiste più importanti delle democrazie moderne. In molte Costituzioni di Stati democratici moderni questo principio è stato già affermato. Se da un lato si riconosce che il sistema proporzionale è il migliore, non comprende perché non si debba consacrarlo in un articolo della Costituzione.

Di Giovanni dichiara, interpretando anche il pensiero di alcuni componenti la Sottocommissione, di essere d'accordo con l'onorevole Lussu nel senso di rinviare la questione alla legge elettorale.

Castiglia aderisce al concetto espresso dall'onorevole Lussu. La Costituzione deve essere qualche cosa di definitivo, mentre il sistema elettorale può essere fluttuante. Crede perciò che si debba rinviare alla legge elettorale la determinazione del sistema che si vorrà adottare, lasciando impregiudicata la questione in sede di Costituzione.

Einaudi dichiara di condividere il concetto espresso dall'onorevole Lussu, non solo perché si tratta di questione importante sulla quale le opinioni possono essere discordi, ma anche perché, se venisse inserito nella Costituzione il principio della rappresentanza proporzionale, in sostanza si verrebbe ad inserire qualche cosa che non ha grande significato. Il principio che si diventa elettori alla maggiore età è un concetto preciso, di cui si conosce la portata esatta; ma quando invece nella Costituzione si affermasse che il sistema da adottare è quello proporzionale, si direbbe ben poco, perché l'attuazione di tale principio sta tutta nei metodi adottati. Una cosa, ad esempio, è la proporzionale regionale; altra è la proporzionale nazionale o provinciale. A seconda che si adotti un sistema od un altro, varia il valore del principio della proporzionale. Questa è la ragione fondamentale della sua adesione al concetto dell'onorevole Lussu.

Poiché ha sentito affermare che il sistema della proporzionale è qualche cosa che quasi si identifica con la democrazia, manifesta il suo dissenso più aperto su questo punto, in quanto il sistema proporzionale non vige in tutti i Paesi democratici; non vige infatti in Inghilterra, né negli Stati Uniti, che senza dubbio sono paesi democratici. In questi paesi, anzi, tutti i partiti sono d'accordo nel ritenere che il sistema proporzionale sia da condannarsi, come assolutamente antidemocratico.

Bordon esprime l'avviso che la sede non sia opportuna per trattare l'argomento, in quanto la Costituzione non deve contenere che l'affermazione di principî generali.

Nel merito contesta che la proporzionale rappresenti un sistema maggiormente conforme allo spirito democratico. La Val d'Aosta — che egli rappresenta — ha usato il sistema uninominale e non per questo la si può accusare di scarso senso democratico.

Zuccarini osserva che il sistema proporzionale potrà essere più o meno perfetto, ma senza dubbio più compiutamente del sistema maggioritario realizza la democrazia, che appunto si identifica con la più esatta rappresentanza di tutte le correnti politiche nel governo del paese.

Sostiene perciò che il principio della proporzionalità dovrebbe essere affermato nella Costituzione, salvo a stabilirne nella legge elettorale la forma di applicazione, secondo quel che sembrerà opportuno.

Porzio richiama l'attenzione della Sottocommissione sul fatto che la materia da discutere è ben altra che quella in esame, su cui ciascuno potrà esprimere il proprio parere quando si tratterà di elaborare la futura legge elettorale.

Aderisce pertanto incondizionatamente alle considerazioni dell'onorevole Lussu, poiché una Costituzione non può avere che un carattere del tutto contingente. È pacifico che le Costituzioni possono essere violate, ma ciò appunto a cui si deve mirare è che esse non lo siano soprattutto poco tempo dopo la loro entrata in vigore. A tale considerazione ne va aggiunta un'altra, già fatta dall'onorevole Einaudi, che, cioè, di modi di applicazione della proporzionale ce ne sono molti, non escluso quello collegato col sistema uninominale.

Si rende conto del fatto che oggi la proporzionale è di moda, ma fa rilevare che le Costituzioni più tradizionali e meno mutevoli, quelle dell'America e dell'Inghilterra, hanno sempre evitato di farvi ricorso.

Un'altra parola è anche di moda: «democrazia». Senza dubbio la democrazia è sovranità popolare, ma essa è anche, e soprattutto, sentimento di umanità che finalmente deve penetrare nelle leggi, affinché ne sia possibile l'attuazione nell'interesse della collettività.

Tosato trova che il problema in discussione è assai delicato. Riconosce che la materia in questione dovrebbe costituire un elemento essenziale della Costituzione, perché, se non altro da un punto di vista teorico, è evidente che questa, a seconda che si adotterà un sistema elettorale piuttosto che un altro, funzionerà in un modo piuttosto che in un altro. L'influenza del sistema elettorale sul funzionamento della Costituzione, è immediata. D'altra parte osserva che la Costituzione non è stata ancora redatta, non se ne conoscono ancora tutti gli elementi particolari, e quindi ancora non si è in grado di misurare quale influenza essa potrà subire dal sistema elettorale che sarà adottato.

Ricorda che la legge del 16 marzo 1946 stabilisce che la legge elettorale è in ogni caso materia di competenza dell'Assemblea Costituente. Con questa norma evidentemente si mirava alla formazione di una Commissione speciale per la elaborazione della legge elettorale. Il problema dunque va posto in altro momento e in altra sede.

Gli sembrano molto convincenti le argomentazioni dell'onorevole Einaudi: se nella Costituzione si vuole stabilire l'applicazione di un determinato sistema elettorale piuttosto che un altro, non basta dire semplicemente che si vuole adottare quel tale sistema, perché ci sono diversi modi di metterlo in pratica.

Di Giovanni rileva che nella legge sull'Assemblea Costituente sono stati affidati tre diversi compiti all'Assemblea stessa: elaborazione della nuova Costituzione, discussione ed approvazione dei trattati di pace, redazione della legge elettorale. Quindi, anche nella legge sulla Costituente si è voluto distinguere la materia elettorale dalla formulazione della nuova Costituzione. Anche per questo gli sembra che sia da rinviare ad altra sede l'esame del problema del sistema elettorale.

La Rocca osserva che, da un punto di vista puramente politico, la proporzionale, nonostante tutti i suoi difetti, costituisce un'ulteriore conquista della democrazia e, poiché è proponimento di tutti di elaborare una Costituzione eminentemente democratica, non si può fare a meno di inserirvi l'affermazione di un tale principio. Riconosce che la proporzionale ha innumerevoli varietà nei modi di applicazione, ma nella Costituzione si tratterà di affermare puramente e semplicemente il principio che la rappresentanza nazionale dovrà essere espressa attraverso questo sistema, lasciando alla Commissione competente il compito di determinare il modo d'applicazione.

Porzio obietta che non è affatto certo che il sistema proporzionale rappresenti un passo avanti nel progresso della democrazia.

La Rocca replica che i vantaggi del sistema proporzionale sono stati provati dall'esperienza. Difatti la proporzionale consente la rappresentanza più o meno integrale di tutte le correnti politiche del Paese, il che con altri sistemi non è possibile. Insiste pertanto sulla opportunità di sancire il principio della proporzionale nella Costituzione, affinché, essendo la legge elettorale espressione di un organo puramente legislativo, non possa avvenire che in un vicino domani l'Assemblea parlamentare annulli questo principio che rappresenta il risultato di anni di travaglio politico e di innumeri esperienze.

Di Giovanni dichiara di non essere contrario al principio del sistema proporzionale, ma soltanto al fatto che esso sia prescritto nella Costituzione.

Nobile si associa alle osservazioni degli onorevoli La Rocca e Zuccarini ed insiste perché sia consacrato nella Costituzione il sistema della proporzionale che, anche a suo avviso, rappresenta una conquista della democrazia.

La preoccupazione dell'onorevole Einaudi può essere giusta, ma senza dubbio è eccessiva; onde propone che si usi una formula approssimativamente del seguente tenore: «Il sistema è quello proporzionale, applicato secondo i metodi che saranno indicati dalla legge elettorale».

Ambrosini fa presente che, qualora la Sottocommissione decidesse di affermare il principio della proporzionale nella Costituzione, occorrerebbe quanto meno precisare alcuni dei criteri di applicazione. Così, ad esempio, sarebbe necessario determinare l'ampiezza delle circoscrizioni elettorali, poiché se in avvenire esse venissero troppo ristrette, il sistema della rappresentanza proporzionale verrebbe ad essere praticamente annullato nella sua essenza e nel suo funzionamento.

Per queste ragioni ritiene, a meno che non si voglia entrare nel merito dell'argomento, che sia opportuno rinviare l'esame della materia alla Commissione per la legge elettorale.

Porzio ripete che non si è nella sede adatta per risolvere la questione. Questa Sottocommissione sta lavorando per preparare la Carta fondamentale dello Stato e questa non può vincolare la Nazione ad un dato sistema elettorale.

Richiamandosi alle costituzioni di altri paesi, fa osservare che soltanto in quella di Weimar ed in altre di scarsa importanza venne stabilito un determinato sistema elettorale. Infatti le costituzioni della Francia, degli Stati Uniti e della maggior parte dei grandi Stati democratici non contengono alcuna affermazione in proposito. Se infine la discussione circa il sistema elettorale dovesse affrontarsi in sede di Costituzione, non sa di che cosa si dovrebbe poi parlare in sede di Commissione per la legge elettorale. Viceversa in quella sede dovrà aversi prima una discussione di principio e poi una di tecnica sui metodi di applicazione. Il suo senso estetico ed il suo senso logico sarebbero offesi, se si volesse nella nuova carta statutaria vincolare il Paese ad un determinato sistema elettorale.

Rossi Paolo ricorda che negli ultimi cinquant'anni in Italia non si è quasi mai votato per due volte di seguito con la stessa legge elettorale. Dopo il collegio uninominale è stato adottato lo scrutinio di lista; poi è tornato in uso il collegio uninominale; finalmente si è fatto ricorso alla proporzionale, che però è stata usata sempre con metodi diversi. Mai due Assemblee nell'ultimo cinquantennio sono state elette con lo stesso sistema.

Personalmente dichiara di essere favorevole al sistema della proporzionale, ma pensa che bisognerebbe adottare una proporzionale il più possibile perfetta; ed uno dei modi in cui la proporzionale può essere perfezionata è quella del premio al partito che ha riportato il maggior numero di voti. Potrebbe darsi che un giorno apparisse utile l'applicazione di questo correttivo. Ma se nella Costituzione venisse affermato il principio della proporzionale, l'applicazione del correttivo anzidetto potrebbe essere intesa come una questione di costituzionalità e per questo essere impedita. Per queste razioni pur dichiarandosi proporzionalista convinto, è contrario ad ogni determinazione del sistema elettorale nel testo della Costituzione.

Il Presidente Terracini esprime il proprio parere, che è in contrasto con quello manifestato dalla quasi totalità dei componenti la Sottocommissione.

Ritiene che nella discussione siano stati commessi alcuni errori di impostazione. Ad esempio, crede che l'onorevole La Rocca abbia errato parlando, a proposito della proporzionale, di un progresso democratico e che egualmente abbia errato l'onorevole Zuccarini quando parlava della proporzionale come di una affermazione della democrazia. Se, invece, essi avessero parlato del progresso democratico italiano e di come in Italia è venuta realizzandosi la democrazia prima ancora del lungo intervallo del fascismo, l'errata impostazione del problema sarebbe venuta meno. Trova utile fare riferimento a ciò che è successo in Francia, in Inghilterra, in America; a tutti è noto, infatti, che in Inghilterra e in America non si usa il sistema proporzionale perché in questi paesi la democrazia ha seguito strade diverse.

Ora, si è tutti d'accordo che in Italia, nel fare la Costituzione, non debbono essere ignorati i fatti degli altri paesi, ma ciò che soprattutto interessa è che, per fare una nostra nuova carta statutaria, occorra più che altro avere in vista le nostre esigenze, la nostra realtà. Inoltre, la storia dei nostri sistemi elettorali non è affatto quella accennata dall'onorevole Rossi, il quale, giova riconoscerlo, non ha fatto la storia, ma è sceso ad alcuni particolari che sono di cronaca. Non gli sembra esatto, infatti, affermare che in Italia nell'ultimo cinquantennio vi siano stati numerosi sistemi elettorali, perché in realtà ce ne sono stati soltanto due, con modi di applicazione diversi. Difatti la storia della democrazia italiana passa dal sistema maggioritario a quello proporzionale.

A suo avviso, la Costituzione deve anzitutto consolidare la conquista della democrazia ed in Italia una di queste conquiste è rappresentata appunto dall'adozione del sistema proporzionale. Ora, tale conquista dovrebbe trovare nella Costituzione il suo fondamento, per impedire che nel futuro essa possa essere annullata.

Richiama infine l'attenzione dei presenti sulla situazione politica italiana, rilevando che sono proporzionalisti i partiti democratici di massa, che intendono appunto sviluppare ulteriormente la democrazia, mentre sono antiproporzionalisti gli altri, come ad esempio il partito liberale, il quale così ama chiamarsi in quanto non è democratico. È noto infatti che alcune posizioni di questo partito non coincidono con le posizioni dei grandi partiti popolari.

Concludendo, afferma che se la Costituzione deve essere Costituzione della democrazia italiana, essa deve innanzi tutto dare come acquisito ciò che le masse sono riuscite a conquistare attraverso molti anni di travaglio politico.

Targetti dichiara di essere un proporzionalista convinto e di essersi sempre battuto, fin dagli anni della sua giovinezza, per l'adozione di questo sistema. Tuttavia, pure associandosi alle considerazioni del Presidente, deve fare qualche riserva per un accenno fatto dall'onorevole Rossi. Esclude da parte propria di potere un giorno persuadersi della opportunità di concedere un premio ai partiti che abbiano raggiunto la maggioranza, il che, come tutti sanno, serve a far sorgere prima delle elezioni quelle coalizioni che invece dovrebbero sorgere dopo; ma poiché il correttivo potrebbe sembrare utile un giorno al Paese, è contrario che sia stabilito nella Costituzione il principio della proporzionale che potrebbe ostacolare l'adozione del correttivo suddetto.

Piccioni fa presente che, secondo le dichiarazioni dell'onorevole Tosato, la Commissione dovrebbe essere chiamata innanzi tutto a decidere se convenga, oppure no, rinviare l'esame della questione. Sarebbe più opportuno, quindi, dare la precedenza alla proposta fatta dall'onorevole Tosato.

Mannironi aderisce all'idea di rinviare la decisione, pur tenendo a riaffermare la sua fede nel sistema della rappresentanza proporzionale.

La Rocca dichiara che, se la maggioranza è per la sospensiva, da parte sua non ha nulla in contrario. Tiene però a chiarire che, quando ha parlato di progresso della democrazia attraverso il sistema proporzionale, ha inteso riferirsi alla situazione storica italiana. Ha sempre ritenuto che il sistema proporzionale abbia rappresentato per l'Italia un passo innanzi e per questo ha sostenuto e sostiene che il principio della proporzionale debba essere affermato nella Costituzione. Saranno poi gli organi competenti a decidere il modo di applicazione.

Lussu si dichiara contrario alla sospensiva. In linea di principio tutti i membri della Sottocommissione, per non far sorgere l'impressione che questa voglia abdicare ai suoi diritti e doveri, dovrebbero essere contrari a sospendere l'esame dei problemi che riguardano la Sottocommissione stessa. Tutti i problemi, quindi, debbono essere risolti a mano a mano che si presentano, anche se connessi ai lavori di altre Sottocommissioni. In questa ipotesi, infatti, si può sempre esprimere un pensiero e fissarlo in una proposta, salvo poi a modificarlo, quando si venisse a conoscenza di risultati diversi raggiunti da altre Sottocommissioni.

Tiene a dichiarare che non è animato da nessuna preoccupazione di carattere politico nel proporre che la questione in esame sia trattata in sede di formazione della legge elettorale. Ha dovuto constatare, nell'esperienza pratica compiuta, che il sistema del collegio uninominale è strettamente connesso alla corruzione politica italiana, soprattutto nel Mezzogiorno e nelle Isole. Si dispensa dal citare dati di fatto che sono noti a tutti. È quindi favorevole in linea di principio alla rappresentanza proporzionale, pur rispettando l'opinione espressa dall'onorevole Bordon, quale rappresentante della Val d'Aosta, e non intende affatto rinunciare a questa conquista democratica. Ma la nuova legge elettorale, che verrà emanata, sarà senza dubbio l'espressione della rinata coscienza del popolo italiano.

Alla obiezione che, non fissando nella Costituzione il principio della proporzionale, questo possa essere abolito da una maggioranza al potere, risponde che anche il fascismo cambiò la legge elettorale, ma prima di tale cambiamento era avvenuto qualche cosa di assai grave che, se si ripetesse oggi, farebbe saltare in aria non solo la legge elettorale, ma anche la stessa Costituzione.

Cappi avverte che la prima Sottocommissione si è già occupata del problema in esame e che anzi ha già stampato una relazione in cui, oltre alla questione dell'elettorato attivo e passivo, si tratta anche dei principî fondamentali della Costituzione, tra i quali quello della proporzionale[1]. Gli sembrerebbe pertanto opportuno sospendere l'esame della questione per stabilire un'intesa tra le due Sottocommissioni.

Il Presidente Terracini ricorda che già è stato deciso di prendere contatto con le altre Sottocommissioni. Circa la proposta di sospensiva, ritiene che essa possa essere accettata, non tanto per le ragioni esposte dall'onorevole Piccioni, quanto perché il principio della proporzionale, se inserito nella Costituzione, verrebbe a dare alla Costituzione stessa una precisa fisionomia, e occorre prima sapere come sarà progettata la Costituzione, per poi stabilire il sistema di votazione che in essa dovrà essere prescritto.

Dopo le osservazioni dell'onorevole Cappi, crede quindi che la sospensiva possa essere accolta. Prega intanto gli onorevoli Conti e Mortati di informarsi delle conclusioni della prima Sottocommissione, augurandosi che esse siano tali da consentire alla seconda Sottocommissione di poter inserire il principio della proporzionale nel progetto di Costituzione.

Patricolo è del parere di rinviare alla legge elettorale qualsiasi determinazione circa il metodo da seguire nelle elezioni.

Desidera poi rispondere ad una affermazione fatta dall'onorevole Presidente, il quale ha dichiarato che solo i partiti di massa sono democratici, quasi che l'essere democratici sia dovuto al numero dei votanti. Si ha invece l'esempio di partiti di massa ingentissimi come il fascismo in Italia, il nazionalsocialismo in Germania e il comunismo in Russia, che, pur essendo partiti di massa, non possono davvero dirsi democratici. Non è stata quindi giusta ed equanime l'affermazione dell'onorevole Terracini, quando ha escluso dall'essere democratici alcuni partiti non di massa.

Il partito dell'Uomo Qualunque, al quale l'oratore appartiene, è un partito di quasi-massa ed egli si augura che diventerà ben presto un partito di massa; ma non sarà certamente il numero dei suoi componenti a far sì che esso sia più o meno democratico, ma piuttosto l'azione politica che esso svolgerà e perseguirà. Così anche il partito liberale non si può chiamare antidemocratico nel nome; se così fosse avremmo solo uno o due partiti democratici alla Camera e non sarebbero più democratici né il partito socialista, né il comunista, né molti altri.

Il Presidente Terracini risponde all'onorevole Patricolo che la sua elencazione era semplicemente esemplificativa. L'accenno al partito liberale non si riferiva al fatto del nome, ma alle lunghe e prolungate discussioni che si sono svolte in seno a quel partito circa l'organizzazione economico-politica della società.

Conti comunica che nella prima Sottocommissione i Relatori Umberto Merlin e Pietro Mancini hanno formulato la proposta che il voto debba essere eguale, libero, segreto e personale, costituire un dovere pubblico, quindi essere obbligatorio, debba essere esercitato col sistema della rappresentanza proporzionale.

Porzio insiste nella proposta di rinviare il problema alla legge elettorale, senza vincolarsi nella Costituzione ad un sistema prefisso, ripetendo che, per legge, l'Assemblea Costituente dovrà discutere ed approvare la futura legge elettorale.

Circa poi l'affermazione che soltanto i partiti favorevoli alla proporzionale sono veramente democratici, ricorda che la legge sul suffragio universale fu votata ed approvata da una Camera eletta col sistema uninominale.

Lussu dissente da quanto ha affermato il Presidente. Ha la preoccupazione che le sospensive alcune volte siano determinate non da ragioni giuridiche, ma piuttosto dal timore di molto lunghe discussioni. Il principio che invece, a suo avviso, dovrebbe dominare i lavori della Sottocommissione dovrebbe essere quello di pronunciarsi su tutti i problemi a mano a mano che essi si presentano, senza prendere contatto con le altre Sottocommissioni. Nessuna delle altre Sottocommissioni ha chiesto il parere della seconda, mentre quest'ultima ricorre spesso a tale sistema, ciò che, se non le toglie dignità, le fa per lo meno perdere tempo assai prezioso.

Circa, poi, i cosiddetti partiti di massa e democratici, considera quanto ha affermato il Presidente come una esemplificazione e pertanto non si ritiene chiamato in causa, pure approvando il concetto espresso dall'onorevole Terracini. Deve dire però, dato che non appartiene ad un partito di massa, che tutti i partiti sono putativamente di massa, non essendo certo il numero degli iscritti che fa un partito di massa, bensì il suo comportamento sociale. Può citare a tale proposito un solo esempio che gli pare convincente, quello dell'«Independent Labour Party», che, pur non essendo numeroso, è senza dubbio un partito democratico e socialista.

Il Presidente Terracini pone ai voti la proposta di sospensiva.

(È approvata).

Bordon ha votato per la sospensiva, ma desidera riaffermare che è contrario al sistema della rappresentanza proporzionale.

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A cura di Fabrizio Calzaretti