[Il 10 gennaio 1947, nella seduta pomeridiana, la prima Sezione della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sul potere esecutivo.]
Il Presidente Terracini. [...] Fa presente che deve a questo punto essere esaminata la proposta secondo la quale il Primo Ministro può assumere un Ministero soltanto ad interim. Osserva che, a suo avviso, per rispondere alla esigenza che si esprime con la proposta, bisognerebbe aggiungere il termine massimo di durata dell'interim.
Fuschini osserva che, se questa norma fosse approvata, la figura del Primo Ministro verrebbe in pratica sensibilmente sminuita.
Lussu propone che, per delineare ancora più decisamente la provvisorietà dell'incarico di un Ministero da parte del Primo Ministro, si dica «eccezionalmente e per un breve periodo di tempo».
Tosato, Relatore, obietta che il termine interim esprime già che si tratta di una cosa eccezionale.
Osserva pure che un giudizio di valutazione politica permetterà di stabilire se e quanto questo interim dovrà durare. Fa rilevare che la ragione della disposizione è nel fatto che si ritiene che il Primo Ministro debba fare il Presidente del Consiglio, e tenere il timone della nave governativa, cosa che gli riuscirebbe più difficile quando avesse anche la responsabilità di un Ministero.
Nobile propone l'aggiunta seguente: «soltanto ad interim durante l'eventuale vacanza». Se, ad esempio, un Ministro si dimette, è chiaro che il Primo Ministro può assumere la carica ad interim, mentre non deve assumere un Ministero ad interim al momento della formazione del Governo.
Lussu fa osservare che il Primo Ministro ha già la presidenza del Consiglio, la quale ha presentemente l'estensione e l'importanza di un vero e proprio Ministero.
Il Presidente Terracini osserva che si deve anzitutto decidere la questione di principio, se cioè il Primo Ministro possa o non possa avere un portafoglio nel Governo, o se debba averlo soltanto ad interim in casi eccezionali.
Einaudi crede che bisognerebbe, se mai, specificare le ragioni per cui si stabilisce che il Primo Ministro non possa avere l'incarico di un Ministero.
Il Presidente Terracini risponde che la norma è stata proposta con l'esplicito fine che il Presidente possa applicarsi maggiormente al suo compito essenziale.
Einaudi obietta che in Italia una norma del genere potrebbe avere la conseguenza di sminuire il prestigio del Primo Ministro.
Fuschini ricorda che, secondo la tradizione politica italiana, il Presidente del Consiglio è anche Ministro degli interni.
Mortati osserva che il rilievo dell'onorevole Fuschini si riferisce ad una situazione che tutto il complesso degli articoli finora approvati mira a modificare. Secondo l'opinione dell'onorevole Fuschini non si è efficacemente Presidenti del Consiglio se non si è a capo del Ministero dell'interno; ma ciò presuppone che il Primo Ministro sia un uomo disarmato, che possa contare solo in quanto abbia in mano un'amministrazione. Invece, con le norme approvate, si dà al Primo Ministro un complesso di poteri che valgano a farlo intervenire con efficacia nell'azione del Governo. Perciò crede che il rilievo dell'onorevole Fuschini non abbia fondamento.
Fuschini obietta che nulla si può dire mutato, poiché gli uomini sono sempre gli stessi e, quel che è più grave, la burocrazia è sempre la stessa.
Codacci Pisanelli fa presente che non sarebbe prudente modificare da un momento all'altro una tradizione fortemente radicata. Propone, pertanto, una formula la quale dica che il Presidente del Consiglio non può avere più di un portafoglio. In questa maniera non si pregiudica niente e si lascia aperta la possibilità che si affermi l'uso che il Primo Ministro è senza portafoglio.
Lussu osserva che una formula del genere sarebbe in contrasto con lo spirito che ha animato la Sottocommissione nel conferire al Primo Ministro un carattere preminente. Si è voluto creare il Primo Ministro, proprio perché egli deve essere qualche cosa di più del primus inter pares. Ora, se si fa sì che il Primo Ministro possa anche avere un dicastero, si viene a distruggere la figura stessa del Primo Ministro, il quale principalmente deve dirigere la politica generale del Governo, coordinando l'opera dei singoli Ministri. Se al Primo Ministro si dà anche la possibilità di essere ministro di un dicastero, si ricade nella situazione odierna, nella quale il Presidente del Consiglio, assorbito normalmente dal peso di uno o di più dicasteri, non può mai fare il Primo Ministro.
Queste considerazioni giustificano veramente la richiesta che il Primo Ministro non possa avere che interinalmente ed eccezionalmente un dicastero, il che vuoi dire — se si vuole aggiungere «per un breve periodo di tempo» — che si tratta di un incarico transitorio. Dicendo «eccezionalmente», si rafforza l'idea che un tale incarico è cosa del tutto provvisoria.
Sinora il Presidente del Consiglio ha sempre cercato di dirigere il Ministero dell'interno per valersi dei Prefetti e condurre l'amministrazione interna del Paese; causa, questa, di decadenza della democrazia in Italia. Con la riforma della struttura interna dello Stato e l'autonomia concessa alle Regioni, moltissime delle attribuzioni del Ministero dell'Interno vengono a cadere.
Perassi ricorda che in sede di Comitato di redazione ha aderito pienamente alla formula proposta, e dichiara di mantenere la sua adesione, ritenendo che la disposizione per la quale il Presidente del Consiglio solo ad interim ed eccezionalmente possa avere un Ministero, sia una disposizione che integra l'altra, approvata, che definisce la figura del Primo Ministro. Aggiunge che questa disposizione, a parte le considerazioni di ordine pratico a cui si appoggia, è fondata sul concetto che tutti i Ministri vengono in questo modo a trovarsi nella stessa posizione di fronte al Primo Ministro, appunto perché questi non è titolare di alcun Ministero. Fa presente che, anche nella recente Costituzione francese, nella quale pur si pone nettamente la distinzione tra il Presidente del Consiglio dei Ministri ed i Ministri, si rileva dal sistema delle norme che il Presidente del Consiglio è concepito come tale da non avere alcun Ministero.
Il Presidente Terracini osserva che l'onorevole Lussu ha toccato il punto fondamentale della questione. Se si potesse immaginare che, entrata in vigore la presente Costituzione, non vi saranno veramente più i Prefetti e vi saranno delle Regioni che eserciteranno le loro funzioni e non quelle dello Stato, se si potesse immaginare che i carabinieri non dipenderanno più dal Ministero dell'interno e che la polizia giudiziaria avrà esclusivamente una funzione giudiziaria, non dipendente più dal Guardasigilli ma dalla Magistratura, egli sarebbe favorevole a togliere al Presidente del Consiglio il diritto di diventare Ministro dell'interno, perché questo Ministero non avrebbe più altra importanza che quella amministrativa, così come è in alcuni Paesi, ad esempio in Svizzera. Ma egli dubita molto che in Italia questo abbia ad accadere, e se il Ministero dell'interno continuerà ad esercitare le funzioni che presentemente gli sono attribuite, il togliere al Primo Ministro la carica di Ministro dell'interno porterà al fatto che, mentre vi sarà un apparente Primo Ministro, il sostanziale Primo Ministro sarà il Ministro dell'interno. Se si vuole questo, si approvi pure la proposta; ma se questo non si vuole, si deve molto riflettere prima di togliere al Primo Ministro la possibilità di assumere il Ministero dell'interno.
Perassi ricorda che in Francia si è dato spessissimo il caso, che il Presidente del Consiglio non avesse il Ministero dell'interno.
Einaudi obietta che in Italia vi sono stati pochi esempi di Presidenti del Consiglio che non fossero contemporaneamente Ministri dell'interno.
Cannizzo si dichiara favorevole alla proposta dell'onorevole Codacci Pisanelli di permettere al Primo Ministro di assumere un solo dicastero. Lasciando da parte la questione dell'opportunità o meno che il Presidente del Consiglio abbia anche l'incarico di Ministero dell'interno, è da tener presente che vi possono essere momenti particolari, in cui è opportuno per la politica internazionale del Paese, allo scopo di darle maggiore prestigio, che il Ministero degli esteri sia nelle mani del Presidente del Consiglio. La stessa esigenza si potrebbe riscontrare per altri dicasteri. Non si può prevedere quali potranno essere gli svolgimenti della nostra politica e le nostre necessità nel futuro.
Il Presidente Terracini dichiara di essere personalmente favorevole alla proposta fatta dall'onorevole Codacci Pisanelli, tendente a limitare ad un dicastero la facoltà del Primo Ministro di assumere dei ministeri.
Fabbri esprime l'opinione che il Primo Ministro non possa assumere un secondo Ministero, se non ad interim.
Codacci Pisanelli fa presente, che approvando la sua proposta, non si pregiudica alcuna tesi. Augurandosi che il Presidente del Consiglio ritenga inutile assumere un Ministero, osserva che questo fatto dovrà essere conseguenza della consuetudine che si verrà instaurando.
Il Presidente Terracini suggerisce che la proposta dell'onorevole Codacci Pisanelli sia così formulata: «Il Primo Ministro ha facoltà di assumere in proprio solo un Ministero».
Mortati chiede se attualmente vi sia una esplicita facoltà di assumere più di un Ministero.
Il Presidente Terracini risponde che, nella realtà dei fatti, è accaduto che il Presidente del Consiglio abbia assunto più Ministeri, anche se questa facoltà non è esplicitamente affermata.
Mortati rileva che l'uso di fare assumere al Presidente del Consiglio più di un Ministero è venuto in Italia col fascismo, che ha introdotto questa possibilità con un'espressa disposizione della legge del 1925. Poiché la legge del 1925 è caduta, si dovrebbe supporre che la facoltà di assumere più Ministeri non esista più. Non vede, pertanto, la necessità di una norma che affermi il divieto che il Primo Ministro possa tenere l'incarico di più Ministeri.
Tosato, Relatore, fa presente che le possibilità di decisione di fronte alle quali si trovano i Commissari sono due: o non dire nulla, o consacrare costituzionalmente il principio che il Primo Ministro può assumere anche un Ministero.
Il Presidente Terracini osserva che, non dicendo nulla nella Costituzione, questo silenzio può essere interpretato a seconda dell'opportunità del momento.
Fabbri rileva che, se ci si rivolge ad una determinata personalità politica per la composizione del Governo e questa personalità ritiene di avere una competenza specifica per risolvere determinati problemi politici importanti in un determinato settore, non si vede per quale ragione le si debba vietare di farlo. Non vi è ragione di essere così pessimisti circa le attitudini dei futuri uomini politici italiani. Ricorda come anche Cavour abbia avuto alle volte più di un Ministero.
Cannizzo esprime il parere che si debba evitare in ogni caso che il Primo Ministro possa assumere più portafogli contemporaneamente. È necessario, quindi, modificare la proposta dell'onorevole Codacci Pisanelli, in modo che sia chiaro che, ammettendo l'eccezione, non si modifica la regola. Da quella proposta si potrebbe essere invogliati a trarne la conseguenza che l'eccezione disposta per il Primo Ministro, consenta di attribuire agli altri Ministri più di un portafoglio contemporaneamente o ad interim.
Vanoni rileva che la proposta dell'onorevole Codacci Pisanelli, secondo la quale il Primo Ministro non può assumere più di un portafoglio, non risolve nulla, perché si può sempre promulgare una legge che riunisca sotto un solo portafoglio Ministeri disparati. Se poi si vuole che il Primo Ministro sia effettivamente il fulcro di tutta l'azione amministrativa del Governo, una formula come quella proposta dall'onorevole Codacci Pisanelli può dare adito a tutte le sorprese.
Il Presidente Terracini fa presente che vi sono sull'argomento varie proposte: una del Comitato, per cui il Primo Ministro può assumere un portafoglio soltanto ad interim; una seconda, dell'onorevole Codacci Pisanelli, per cui il Primo Ministro non può assumere più di un Ministero; e una terza dell'onorevole Cannizzo, in base alla quale non soltanto il Primo Ministro, ma anche gli altri Ministri non possono essere titolari di più di un dicastero.
Vanoni, propone che non si dica nulla nella Costituzione su questo argomento.
Il Presidente Terracini mette ai voti la proposta soppressiva dell'onorevole Vanoni.
Fabbri dichiara che voterà a favore della proposta Vanoni, intendendo che, nello spirito del progetto, la soppressione lascia libero il Primo Ministro di assumere qualsiasi dicastero egli ritenga opportuno di assumere secondo le contingenze politiche.
La Rocca, Relatore, si associa alla dichiarazione di voto dell'onorevole Fabbri, nel senso che, nella pratica democratica italiana, si è sempre attuato il principio per cui il Presidente del Consiglio aveva la facoltà di attribuire a sé il Ministero che egli riteneva più rispondente alle necessità della vita politica del momento. Dichiara di ritenere inoltre che la Costituzione non si debba occupare di questi particolari dettagli.
(Con 7 voti favorevoli e 6 contrari è approvata).
Il Presidente Terracini pone in discussione l'articolo 21.
«La legge provvederà all'ordinamento della Presidenza del Consiglio. Il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri saranno pure stabiliti con legge del Parlamento».
Comunica un emendamento aggiuntivo dell'onorevole Cannizzo del seguente tenore:
«Il Primo Ministro ed i Ministri non possono essere titolari di più di un Dicastero».
Fabbri propone di aggiungere alla fine dell'emendamento Cannizzo le parole: «se non ad interim».
Cannizzo accetta l'emendamento aggiuntivo dell'onorevole Fabbri, ed aggiunge a sua volta una specificazione, nel senso che il Ministro ad interim debba avere una durata limitata.
Il Presidente Terracini comunica che vi è anche un emendamento, proposto dall'onorevole Nobile, del seguente tenore:
«Il Primo Ministro non può in alcun caso assumere più di un Ministero. I Ministri potranno assumere degli interim solo eccezionalmente e per breve durata. Non sono ammessi Ministri senza portafoglio».
Mette ai voti il primo comma dell'articolo 21 nel testo del progetto:
«La legge provvederà all'ordinamento della Presidenza del Consiglio».
(È approvato).
Mette ai voti il secondo comma:
«Il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri saranno pure stabiliti con legge del Parlamento».
(È approvato).
Mette in discussione l'emendamento aggiuntivo proposto dall'onorevole Cannizzo, con l'aggiunta proposta dall'onorevole Fabbri:
«Il Primo Ministro ed i Ministri non possono essere titolari di più di un dicastero, se non interinalmente».
Lussu osserva che una disposizione del genere appesantirebbe inutilmente la Costituzione, e che troverebbe la sua sede più opportuna in una legge ordinaria, tanto più che nello stesso articolo 21 è detto che il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri saranno pure stabiliti con legge.
Einaudi è pure d'avviso che questa materia possa formare oggetto più di una legge che della Costituzione.
Il Presidente Terracini osserva che, essendosi approvato che queste materie devono essere regolate con legge, si potrebbe fare a meno di esaminarle. Domanda ai proponenti se insistano nel loro emendamento.
Cannizzo dichiara di insistere nel suo emendamento aggiuntivo, ma di essere disposto a rinunciare alla seconda parte della proposta, limitandosi a dire:
«Il Primo Ministro non può assumere più di un dicastero».
Si dichiara anche disposto ad accettare l'aggiunta «se non ad interim», ma con l'intesa che non deve rientrare per altra via quello che si è già escluso. Infatti, se un interim durasse per un lungo periodo di tempo, finirebbe col frustrare la disposizione della Costituzione che vieta ai Ministri di assommare nelle loro mani più di un dicastero. Si deve trattare perciò di un interim dovuto a particolari circostanze, quale la vacanza di un Ministro e l'impossibilità di trovare qualcuno che possa assumere il suo Ministero, onde si renda necessaria l'assunzione dell'interim da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Propone perciò che si dica che il Primo Ministro non può assumere interim, tranne che per un periodo determinato, che si potrebbe fissare in un minimo che non pregiudichi la disposizione che si vuole emanare.
Einaudi ritiene che, anche nei riguardi di questa questione, si debba seguire la deliberazione già presa su proposta dell'onorevole Vanoni, ossia di non parlarne. Quando si è detto nella Costituzione che il numero dei Ministeri deve essere stabilito soltanto con legge del Parlamento, si è detto tutto quello che è possibile dire.
Fabbri fa osservare che la disposizione in esame vuole impedire che, in occasione delle crisi, si creino dei Ministeri soltanto per nominare dei Ministri.
Il Presidente Terracini osserva che questo è già stato stabilito. Ora si discute della proposta dell'onorevole Cannizzo, a tenore della quale ogni Ministro non può essere che titolare di un dicastero e in via eccezionale ad interim di un altro. Dichiara di concordare personalmente con l'onorevole Einaudi, pur confessando di avvertire l'esigenza espressa dalla proposta dell'onorevole Cannizzo. L'Italia è un Paese in cui un lungo periodo di dittatura è stato caratterizzato proprio dall'assommarsi nelle mani di una sola persona di numerosi dicasteri; ed è evidente che, quanto più si raccoglie in una sola persona il potere sopra numerose branche dell'amministrazione dello Stato, tanto più facilmente si creano delle situazioni in cui si rende possibile l'affermazione di una dittatura. Ritiene, quindi, che questa esigenza, che potrebbe anche non essere sentita in altri Paesi, sia invece sentita in Italia per la particolare situazione dalla quale esce il Paese.
Comunica il testo definitivo della proposta Cannizzo:
«Il Primo Ministro e i Ministri non possono essere titolari di più di un dicastero, se non interinalmente e per la durata massima di sei mesi».
Lussu osserva che con questa disposizione, mentre nella storia parlamentare italiana prefascista non si è mai dato il caso che un Ministro assumesse permanentemente due dicasteri, si viene quasi ad incoraggiare la possibilità di prenderne un altro ad interim, ottenendo così lo scopo contrario.
Nobile fa presente la necessità di distinguere il caso dei Ministri da quello dei primi Ministri. A suo parere il Primo Ministro non dovrebbe assumere in alcun caso un altro Ministero, neppure ad interim; i Ministri invece ne possono assumere un altro ad interim. Ritiene perciò opportuno che la Commissione prenda una decisione in proposito, decisione che potrebbe restare agli atti in modo che si sappia quale è l'avviso della Commissione su questo argomento.
Chiede che venga posta in votazione la sua proposta, tendente al fine di vietare la nomina di Ministri senza portafoglio.
Il Presidente Terracini osserva che si potrebbe votare un ordine del giorno.
Einaudi ritiene che un ordine del giorno possa essere votato su questo argomento.
Il Presidente Terracini propone che nell'ordine del giorno vengano riunite le proposte degli onorevoli Cannizzo, Fabbri e Nobile, come espressione del pensiero della Commissione.
La Rocca, Relatore, si dichiara favorevole a votare l'ordine del giorno.
Fabbri esprime il dubbio che un ordine del giorno votato dalla Commissione raggiunga il fine voluto.
Vanoni, circa la questione dei ministri senza portafoglio, non crede che sia possibile prendere una posizione negativa nei confronti di questo problema, come ha proposto l'onorevole Nobile. È noto infatti che nelle tradizioni costituzionali di tutti i Paesi esiste la figura del ministro senza portafoglio, e ciò non tanto per risolvere situazioni di equilibrio politico, che potrebbero essere risolte in modo diverso, ma perché spesso occorrono delle persone che si occupino di particolari problemi che appassionano l'opinione pubblica del Paese, e per i quali non è necessaria un'organizzazione permanente amministrativa.
Ricorda l'uso frequente che del ministro senza portafogli si fa in Inghilterra, e si domanda perché si debba, sia pure sotto forma di ordine del giorno, prendere una decisione che può avere una importanza politica per il Paese.
Chiede che, se si addiverrà ad una votazione, si voti per divisione in modo che egli possa esprimere il suo dissenso limitatamente a questa parte.
Il Presidente Terracini ricorda che la prima questione è se queste due proposte debbano essere votate come espressione di un avviso della Commissione, oppure se debbano essere votate nella loro formulazione come parti integranti di un articolo della Carta costituzionale.
Mette ai voti la proposta che il divieto per il Primo Ministro e per ogni altro Ministro di essere titolari di più di un dicastero, se non ad interim, debba essere inserito nella Carta costituzionale.
(Non è approvata).
Mette ai voti la proposta formulata dall'onorevole Nobile che il divieto che vi siano Ministri senza portafoglio debba essere formulato nella Carta costituzionale.
(Non è approvata).
Fa presente che, dato l'esito della votazione, si deve intendere che le due proposte saranno formulate come espressione dell'opinione della Commissione, e che come tali saranno inserite in verbale.
Einaudi dichiara che, se può essere favorevole all'inserimento della prima proposta a verbale come raccomandazione, non può accettare la proposta della soppressione dei Ministri senza portafoglio.
Ricorda che in Inghilterra vi sono Ministri senza portafoglio che si occupano di compiti particolari.
Il Presidente Terracini mette ai voti la proposta degli onorevoli Cannizzo e Fabbri in una formula come raccomandazione del seguente tenore:
«La prima Sezione della seconda Sottocommissione esprime l'avviso che nella legge prevista dall'articolo 21 del progetto, relativo al Governo della Repubblica, debba essere contenuta una disposizione a tenore della quale il Primo Ministro e i Ministri non possono essere titolari di più di un dicastero se non interinalmente e per la durata massima di sei mesi».
Avverte che una formula dello stesso tipo potrà essere usata successivamente per la proposta dell'onorevole Nobile.
Nobile fa osservare che in questo modo, dato che si è ammesso che il Presidente possa avere un Ministero in proprio al momento della formazione del Governo, ne potrà sempre avere un altro assunto ad interim.
Il Presidente Terracini osserva all'onorevole Nobile che la questione è già stata dibattuta e che gli onorevoli Cannizzo e Fabbri hanno tenuto presente questa possibilità e tuttavia hanno formulato la loro proposta.
Nobile ritiene che, prima di votare l'ordine del giorno, debba essere messa in votazione la questione se la Commissione ritenga che il Primo Ministro possa avere, oltre che un dicastero, anche l'interim di altri.
Fabbri fa osservare all'onorevole Nobile che deve essere sempre lasciata la facoltà al Primo Ministro di avere l'interim di un Ministero. Se, per esempio, al momento della formazione del Governo, uno dei Ministri incaricati di farne parte è all'estero, nulla può vietare che il Primo Ministro tenga l'interim di quel Ministero fino al ritorno del titolare.
Nobile obietta che si è già detto che un Primo Ministro non possa avere due o tre Ministeri.
Il Presidente Terracini osserva che l'onorevole Nobile ha sempre la possibilità di esprimere la propria opinione votando contro l'ordine del giorno degli onorevoli Cannizzo e Fabbri. Se la maggioranza della Commissione è del parere dell'onorevole Nobile, respingerà questa formula e allora sarà messa in votazione la sua.
Mette ai voti l'ordine del giorno.
(È approvato).
Mette ai voti il seguente ordine del giorno proposto dall'onorevole Nobile:
«La prima Sezione della seconda Sottocommissione raccomanda che nella legge prevista nell'articolo 21 del progetto del Governo della Repubblica sia inserita una disposizione a tenore della quale non sono ammessi Ministri senza portafoglio».
(Non è approvato).
A cura di Fabrizio Calzaretti