[Il 27 giugno 1947 l'Assemblea Costituente inizia l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo quinto della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Le Regioni e i Comuni».]
Presidente Terracini. [...] Passiamo dunque all'esame dell'articolo 106:
«La Repubblica italiana, una ed indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali.
«Attua, nei servizi che dipendono dallo Stato, un ampio decentramento amministrativo.
«Adegua i principî ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento».
L'onorevole Perassi ha proposto di inserire l'articolo 106 dopo l'articolo 2. Egli svolse questa proposta in sede di esame dell'articolo 2.
Penso, comunque, che tale proposta possa essere rinviata alla Commissione di coordinamento.
(Così rimane stabilito).
L'onorevole Codignola ha proposto il seguente emendamento:
«Sostituirlo col seguente:
«La Repubblica italiana riconosce le autonomie locali nel quadro della propria inscindibile unità. Mediante un largo decentramento di funzioni e di servizi essa avvicina l'amministrazione ai cittadini, promuovendone la responsabilità democratica».
Poiché l'onorevole Codignola non è presente, si intende che abbia rinunciato a svolgerlo.
L'onorevole Spallicci ha già svolto il seguente emendamento:
«Sostituire al primo comma il seguente:
«La Repubblica italiana, una ed indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali, stimolandone lo spirito di emulazione a vantaggio della Patria comune».
Gli onorevoli Ruggiero Carlo, Carboni, Preti, Cartia, Paris, hanno presentato il seguente emendamento.
«Trasferire le parole del primo comma: una ed indivisibile, al primo comma dell'articolo 1, dopo la parola: democratica».
Poiché l'onorevole Ruggiero Carlo non è presente, ha facoltà di svolgere l'emendamento l'onorevole Carboni.
Carboni. A nome anche degli altri firmatari, non insisto.
Presidente Terracini. L'onorevole Caroleo ha presentato il seguente emendamento:
«Al secondo comma aggiungere: controllato anche dagli enti locali».
L'onorevole Caroleo ha facoltà di svolgerlo.
Caroleo. L'emendamento tende a stabilire, in via di principio, se anche nei servizi che dipendono dallo Stato, debbano avere una qualche ingerenza gli enti autonomi, che ci prepariamo ad istituire per la struttura del nostro Paese.
A me pare che al decentramento, qualunque esso sia, si colleghi una funzione prevalentemente di controllo.
Questa esigenza, da tutti avvertita, di snellire il corpo dello Stato, di disarticolarlo, è determinata, soprattutto, dalla necessità, che mai come in questo momento è viva, di far sì che nella vita periferica, nella vita provinciale o regionale (come vorrà denominarsi questa nuova costruzione del nostro Stato), gli organi elettivi dei diversi enti autonomi, possano esplicare in pieno le funzioni loro attribuite, beninteso non in contrasto, perché non si può ammettere che nella Nazione vivano degli enti che perseguano il bene pubblico in contrasto e in contraddizione tra le rispettive attività, ma in stretto concorso. Purtroppo oggi noi sappiamo che nella periferia non tutto procede regolarmente, che il centro non ha la possibilità di sorvegliare, di disciplinare quello che accade nella vita delle lontane città, staccate da questo centralismo burocratico; e quindi, ai colleghi che vivono nelle città, vorrei chiedere se, data la loro esperienza, non avvertono la necessità che anche nei servizi dello Stato gli organi decentrati possano avere una certa vigilanza ed un certo controllo. Guardiamo anche ai servizi di polizia, ai servizi di sicurezza pubblica. È bene che il Capo della provincia, dell'amministrazione regionale, il sindaco del comune, tutti gli enti che operano in quel determinato centro, in quella determinata comunità nazionale, possano seguire, nell'interesse collettivo, anche tali servizi. È, ripeto, un suggerimento. L'argomento deve essere ben ponderato, ma a me pare che questa autonomia sia dettata da una esigenza di controllo, specialmente in questo momento in cui la vita nazionale presenta tante deficienze.
Posso suffragare quanto ho detto con un esempio recentissimo. Gravi irregolarità si sono verificate all'Intendenza di finanza di Catanzaro, ed il Ministro delle finanze dovrebbe saperne qualche cosa, nella riscossione dell'imposta di fabbricazione.
Vi erano dei vaglia di commercianti, che andavano nelle tasche dei funzionari invece che nelle casse dello Stato, e la cosa si è saputa da un usciere che era stato licenziato. Da notare che questo usciere, indirizzava al Ministro delle finanze, onorevole Scoccimarro, dei reclami e gli veniva restituita la raccomandata con l'annotazione: «sconosciuto». Vedete, dunque, come è difficile, anche per un cittadino, poter raggiungere il centro, l'alta autorità che deve intervenire per vedere le cose che si svolgono nella provincia. Ora, se per avventura il capo dell'Amministrazione provinciale, il capo dell'Amministrazione comunale, potessero mettere gli occhi in ciò che si svolge nell'Amministrazione dello Stato, forse molti inconvenienti si potrebbero evitare.
E questa volta si è potuto riparare per opera di un usciere che ha rivelato un insieme di frodi che venivano compiute. Insomma, è troppo poco il controllo di un cittadino al quale si risponde con un licenziamento improvviso. A me pare quindi che l'inserire che anche i servizi dello Stato debbano avere un controllo locale sia molto opportuno per il bene pubblico, e questa formula potrebbe trovare posto in aggiunta al capoverso dell'articolo 106.
Presidente Terracini. Gli onorevoli Nobili Tito Oro, Tonello, Musotto, Merighi e Tega hanno presentato il seguente emendamento:
«Al secondo e al terzo comma sostituire:
«determina con legge gli enti locali destinati ad attuare un razionale decentramento; e adegua a questa esigenza i principî e i metodi di tutto l'ordinamento amministrativo».
Poiché l'onorevole Nobili Tito Oro non è presente, il secondo firmatario, onorevole Tonello, ha facoltà di svolgere l'emendamento.
Tonello. L'emendamento che noi presentiamo non è di adesione o di avversione all'istituzione dell'organismo regionale, ma è dettato da una preoccupazione evidente.
Noi pensiamo che, nell'attuale Assemblea, non è possibile, mancando il tempo necessario, determinare esattamente le attribuzioni del nuovo ente, perché questa deve essere opera paziente di studiosi, spettante alla futura Camera dei Deputati, in quanto i nostri compiti sono ormai ben definiti, e noi perderemmo una quantità di tempo di cui non possiamo assolutamente disporre, se volessimo soddisfare alle altre esigenze del nostro lavoro.
Con questo emendamento noi stabiliremmo il principio delle Regioni, ma lasceremmo, in certo qual modo, alla futura Camera di determinare le forme e l'ordinamento amministrativo delle Regioni. È un problema importante, onorevoli colleghi, in quanto da questo nuovo ordinamento dipende molta parte del domani del nostro Paese. Una disposizione, anche secondaria, non studiata, né ben ponderata, potrebbe portare ad una serie di disgregamenti nella compagine unitaria del nostro Paese.
Chi conosce l'anima italiana sa come essa sia varia da Regione a Regione; sa come noi italiani siamo ancora disposti a ripetere le antiche discordie. Non si è formato, secondo me, uno spirito nazionale tanto profondo da poterci, con tranquilla coscienza, determinare a creare quest'organismo della Regione. Il pericolo maggiore che vedo, onorevoli colleghi, è questo: che la Regione, anziché cementare i vincoli della famiglia italiana, li rallenti e crei una quantità di contrasti tra Regione e Regione o tra varie località della stessa Regione, per cui, anziché fare opera di unione e di pacificazione nazionale, noi compiremmo un'opera di disgregazione e di traviamento, anche nei partiti.
Per questo credo che l'emendamento da noi presentato possa essere approvato, per il bene del Paese, indipendentemente dall'essere favorevoli o contrari all'ente regionale.
Possiamo anche affermare l'istituzione dell'ente regionale nella Carta costituzionale, ma lasciamo che la struttura e la forma di questo nuovo ente siano determinate, col tempo e con lo studio, dalla nuova Camera legislativa. (Applausi a sinistra).
Lussu. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Lussu. Potrei chiedere all'onorevole Tonello di ritirare il suo emendamento, dimostrandogliene la inutilità?
Presidente Terracini. Onorevole Lussu, non posso darle la parola a questo proposito. Lei può rivolgere, in via amichevole e riservata, tale invito all'onorevole Tonello.
Chiedo all'onorevole Ruini di esprimere il parere della Commissione sugli emendamenti.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Farò una rapida dichiarazione sull'articolo 106, spiegando le ragioni che hanno indotto la Commissione a formularlo così, e spero che l'onorevole Tonello accetterà la preghiera che gli è stata rivolta dall'onorevole Lussu.
Tonello. Io ho presentato l'emendamento e lo sostengo.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Lei vorrà in ogni modo tener conto delle considerazioni che io svolgerò. Sarà padronissimo di respingerle, ma vorrà prima sentirle.
La Commissione ha formulato quest'articolo 106 indipendentemente dalla questione della maggiore o minore autonomia che si deve dare all'ente Regione. Si è inspirata al concetto, non tanto dell'autonomia particolare del nuovo ente, quanto del decentramento, nel senso più largo, a cominciare da quello burocratico dello Stato, che appunto è nell'ordine di idee dell'onorevole Tonello.
Quale è il testo dell'articolo 106? In un primo comma vi è il principio generale: «La Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali». Non si parla di Regione. Siamo d'accordo, anche coloro che non sono favorevoli alla Regione, nel ritenere che si debba salvaguardare il più possibile l'autonomia degli altri enti locali. Il secondo comma prevede un ampio decentramento amministrativo dei servizi dello Stato. Ed anche qui siamo tutti d'accordo. Il terzo comma dice che lo Stato: «adegua i principî ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento». Ho esposto più volte tale concetto all'Assemblea, e non v'è chi non veda che ormai il Parlamento non può più fare le leggi di vecchio tipo, minute e particolareggiate. Ripeto, il numero delle leggi va irresistibilmente aumentando, per l'inevitabile sviluppo dello Stato. Non è ormai possibile fare delle leggi lunghe e dettagliate, di vecchio stampo. Ed allora, seguendo l'esempio di altri Paesi, si faranno delle leggi che stabiliscano i principî, «leggi cornici», e poi il Governo od altri organi ed enti, delegati dallo Stato determineranno le norme di integrazione ed attuazione dei principî base. A questa tendenza si riallaccia l'ultimo comma dell'articolo. Neppure qui si parla di ente Regione, ed io credo che tutti noi potremo votare tranquillamente per l'ultimo comma.
L'articolo è, nel suo complesso, un'introduzione ed una epigrafe a tutto il Titolo, che riguarda non solo la Regione, ma la Provincia ed il Comune; ossia le autonomie locali in genere, e, ricollegandosi anche al decentramento degli organi veri e propri dello Stato, è una sintesi larghissima dell'esigenza decentratrice in generale.
Il Comitato, che si è occupato degli emendamenti presentati, mantiene immutato il suo testo dell'articolo 106.
L'emendamento dell'onorevole Caroleo, non è infondato, in quanto bisogna procedere al coordinamento delle funzioni e della vita degli enti locali, ma piuttosto che qui, nell'atrio che apre il Titolo e si conclude logicamente nei punti stabiliti nel nostro testo, l'onorevole Caroleo potrà sollevare la questione in luogo più opportuno.
Presidente Terracini. Invito i presentatori di emendamenti a dichiarare se vi insistono.
Poiché l'onorevole Codignola non è presente, il suo emendamento si intende decaduto.
Onorevole Spallicci, mantiene l'emendamento?
Spallicci. Lo mantengo.
Presidente Terracini. Onorevole Caroleo, mantiene l'emendamento?
Caroleo. Dopo le dichiarazioni dell'onorevole Ruini, lo trasformo in raccomandazione.
Presidente Terracini. Onorevole Tonello, mantiene l'emendamento?
Tonello. Lo mantengo anche a nome degli altri firmatari.
Presidente Terracini. Avverto che sull'emendamento dell'onorevole Tonello è stata chiesta la votazione a scrutinio segreto.
Lussu. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Lussu. Poiché si chiede la votazione a scrutinio segreto su questo emendamento, io desidererei richiamare l'attenzione dell'Assemblea sulla eccezionalità che deve avere questo metodo di votazione, il quale dovrebbe essere raramente adoperato; altrimenti arriveremmo ad un sistema di votazione parlamentare che, senza offendere il Paese che ora cito, si avvicinerebbe molto a certi sistemi balcanici di anteguerra. Bisognerebbe quindi adottare questo metodo di votazione per scrutinio segreto soltanto in casi eccezionali.
D'altra parte, desidero rilevare che non si può mettere ai voti l'emendamento dell'onorevole Tonello ed altri, perché esso presenta il carattere di quegli ordini del giorno che sono stati già accettati o respinti prima che l'Assemblea entrasse nel merito della discussione dei vari articoli. L'onorevole Tonello, quindi, è stato un ritardatario, estremamente lento a questo riguardo, poiché egli avrebbe potuto discutere la sua questione qualche giorno fa. Ora essa è superata, e noi dobbiamo entrare nel merito degli articoli. Tutte le ragioni esposte dall'onorevole Tonello sono rispettabilissime, ma non rientrano in questa sede, poiché sono inerenti alla discussione generale. Ritengo, pertanto, che non si possa mettere ai voti l'emendamento dell'onorevole Tonello.
Dominedò. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Dominedò. Sono stato in parte già superato da quanto ha detto l'onorevole Lussu. A prescindere dal metodo di votazione, a me pare evidente che, se con un ordine del giorno votato dall'Assemblea si è già deliberato il passaggio all'esame dei singoli articoli, l'emendamento a firma dell'onorevole Tonello ed altri, finirebbe per precludere tale passaggio in quanto, logicamente, se esso fosse accolto, porterebbe alla sostanziale conseguenza di far depennare tutti gli altri articoli del Progetto. Ciò che significherebbe ritornare su una materia ormai resa cosa giudicata attraverso una deliberazione dell'Assemblea, la quale importa un'evidente ragione di preclusione.
Presidente Terracini. Sopra la prima parte delle considerazioni fatte dall'onorevole Lussu io sono pienamente d'accordo, ma bisognerebbe che fossero anche d'accordo i colleghi di tutti i settori dell'Assemblea, perché il ricorso ai vari metodi di votazione dovrebbe essere subordinato ad alcuni criteri di valutazione, che forse non sempre sono stati tenuti presenti dai numerosi richiedenti di appello nominale e di scrutinio segreto, che, in forma del tutto imparziale, si distribuiscono fra tutti i settori.
Per quanto poi concerne la seconda parte del discorso dell'onorevole Lussu, credo che egli abbia ragione. L'onorevole Dominedò ha forse esteso troppo la questione, perché l'onorevole Tonello potrebbe opporre appunto che il passaggio agli articoli c'è stato e che conseguentemente non si viene meno alla decisione che si era presa di passare all'esame degli articoli. Lei, onorevole Dominedò, ha voluto portare quindi un argomento forse eccessivo a una tesi che aveva già avuto la sua giustificazione contenuta in ciò che, mentre l'Assemblea ha accettato il principio di un ente regionale, salvo a definirne poi tutte le caratteristiche, nell'emendamento dell'onorevole Tonello non si parla più della Regione ed anzi, vorrei dire, si esclude la decisione già presa, in quanto si rinvia alla legge il compito di determinare quali siano gli enti locali destinati ad attuare il decentramento.
Penso pertanto che il principio sollevato dall'onorevole Lussu e appoggiato dall'onorevole Dominedò sia valido, perché l'Assemblea ha in realtà già deciso nel merito della questione che l'emendamento ripropone.
Tonello. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Tonello. Io credo che il Regolamento della Camera sia superiore a qualunque argomentazione, non sempre chiara, non sempre serena. Il mio emendamento non mirava ad escludere la Regione, intendiamoci; mettetela pure nella vostra Costituzione questa parola «Regione».
Mazza. Nostra, nostra!
Voci al centro: Nostra, nostra!
Tonello. Più vostra che nostra. (Ilarità — Commenti). Lo so che voi, attraverso la Regione, volete mettere un altro caposaldo nelle vostre dottrine. (Proteste al centro).
Onorevole Presidente, io miravo, in fondo, a dire che le facoltà di questo ente Regione che voi volete istituire non si possono stabilire alla leggera. (Commenti). Ma abbiamo bisogno di vedere molto in fondo nelle cose per sceverare quali esse veramente siano. Non è quindi una questione di regolamento.
Mantengo quindi l'emendamento per affermare che la definizione della natura della Regione e delle sue attribuzioni deve essere deferita alla nuova Camera, in quanto essa potrà accingersi a questa definizione con maggior tempo e maggior pazienza. Non vorrei che ora si pregiudicasse un lavoro in modo da renderlo esiziale per il Paese. (Commenti).
Presidente Terracini. Onorevole Tonello, col suo emendamento lei rimanda alla legge di determinare gli enti locali destinati ad attuare il decentramento; e la legge potrebbe, eventualmente, anche non accogliere la Regione.
Tonello. Non sono contro la deliberazione precedente.
Presidente Terracini. Lei si pone contro la deliberazione precedente, onorevole Tonello. Se lei dicesse che la legge determinerà in qual modo le Regioni, le Province, i Comuni attueranno praticamente il decentramento, accoglierebbe la decisione già presa dall'Assemblea; ma col suo emendamento è evidente che lei vuole riproporre ancora una volta la questione della Regione, e la ripropone, in fondo, tacendone.
Tonello. Onorevole Presidente, accetto i suoi rilievi e vorrei modificare così la mia formulazione: «determina con legge gli enti locali, Comune, Provincia, Regione, destinati ad attuare un razionale decentramento, ecc.». In tal modo non si esclude la Regione, ma si rinvia la determinazione delle sue attribuzioni.
Presidente Terracini. Onorevole Tonello, in questo caso, però, il suo emendamento deve essere proposto all'articolo 107 e non all'articolo 106, perché è all'articolo 107 che si specificano gli enti locali coi quali si deve realizzare il decentramento. Se mai, ripresenti questa sua proposta all'articolo 107.
Tonello. Acconsento.
Presidente Terracini. Allora è mantenuto soltanto l'emendamento dell'onorevole Spallicci, tendente ad aggiungere al primo comma dell'articolo 106 le parole: «stimolandone lo spirito di emulazione a vantaggio della Patria comune».
Pongo pertanto in votazione il primo comma dell'articolo 106, nel testo del progetto:
«La Repubblica italiana, una ed indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali».
(È approvato).
Pongo in votazione l'emendamento aggiuntivo dell'onorevole Spallicci:
«stimolandone lo spirito di emulazione a vantaggio della Patria comune».
(Non è approvato).
Pongo in votazione il secondo comma dell'articolo 106:
«Attua, nei servizi che dipendono dallo Stato, un ampio decentramento amministrativo».
(È approvato).
Pongo in votazione il terzo comma dello stesso articolo:
«Adegua i principî ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento».
(È approvato).
L'articolo 106 risulta pertanto approvato nel testo proposto dalla Commissione.
[Per la parte che segue, vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda al commento all'articolo 114 per il testo completo della discussione.]
[...]
Presidente Terracini. Gli onorevoli Canevari e Canepa hanno presentato il seguente emendamento:
«Sostituirlo col seguente:
«La Repubblica si riparte in Provincie e Comuni.
«Le Provincie possono costituirsi in Consorzi o in Regioni, enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principî e le norme che saranno stabilite dalla legge.
«Lo Stato italiano promuove e sviluppa le autonomie locali ed attua nei suoi organi un largo decentramento amministrativo, secondo le norme che sono demandate alla legge».
L'onorevole Canepa ha facoltà di svolgerlo.
Canepa. Si tratta di una materia ormai trita e ritrita, su cui ciascuno ha già potuto esprimere la propria opinione.
La mia idea l'ho già detta svolgendo un altro emendamento a sostegno della Provincia. Rinuncio ora allo svolgimento di questo emendamento e mi auguro che il mio esempio sia seguito anche da altri.
A cura di Fabrizio Calzaretti