La nascita della Costituzione - Articolo 55

[Il 17 settembre 1947, nella seduta pomeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue la discussione generale dei seguenti Titoli della Parte seconda del progetto di Costituzione: Titolo I «Il Parlamento», Titolo II «Il Capo dello Stato», Titolo III «Il Governo». — Presidenza del Vicepresidente Conti.

Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda alle appendici per il testo completo della discussione.]

ritenuto che — in coerenza con l'adozione dell'ordinamento regionale — la seconda Camera deve essere eletta su base regionale;

1°) a ciascuna Regione sia attribuito, oltre ad un numero fisso di cinque senatori, un senatore per duecentomila abitanti;

2°) un terzo dei senatori assegnati a ciascuna Regione sia eletto dal Consiglio regionale ed il resto a suffragio universale;

3°) sia attribuita al Presidente della Repubblica la nomina di un ristretto numero di senatori (10-15);

5°) la libertà di scelta dei senatori non sia limitata mediante indicazione di categorie».

Macrelli. Onorevoli colleghi, il mio ordine del giorno è così chiaro e preciso che credo non abbia bisogno di molte parole a commento.

Premessa naturale e logica, derivante del resto dai principî morali e politici cui si inspira la dottrina del partito repubblicano, è l'affermazione della convenienza, starei per dire, della necessità, del sistema bicamerale.

D'altro lato, non può disconoscersi che la tendenza comune a quasi tutte le Costituzioni moderne è ed è stata quella di affidare il potere legislativo, a due Camere, anche se alcune hanno voluto dare una maggiore preminenza alla Camera dei Deputati in confronto alla seconda Assemblea.

Noi crediamo però che — data la natura e le finalità del potere legislativo — debba affermarsi la piena parità di poteri dei due rami del Parlamento.

Uguaglianza di diritti e di doveri per l'una e per l'altra Assemblea: è questione di giustizia civile, morale, politica.

Ma, nonostante queste mie parole, che vi potranno sembrare espressione dell'animo di un uomo un po' idealista e sentimentale, il quale non dimentica la tradizione del partito cui appartiene, nel mio ordine del giorno ho segnato un'altra cosa, che non dovrà, io penso, portare un senso di meraviglia in voi, onorevoli colleghi.

All'articolo 55[i] del progetto di Costituzione si parla di Camera dei senatori. Io mi associo alle osservazioni e alle proteste fatte ieri dall'onorevole Nitti. Perché Camera dei senatori? C'è una tradizione italiana, romana e latina; c'è l'affermazione della volontà di tutti i popoli in materia costituzionale. Si è parlato sempre di Camera dei deputati, ma si è parlato anche sempre di Senato, e allora perché vogliamo proprio noi, in questa nostra nuova Costituzione, nella Costituzione della Repubblica italiana, parlare di Camera dei Senatori? Parliamo dunque di Senato e di Senato della Repubblica.

Piccioni. Onorevoli colleghi, della vasta materia dei tre Titoli del progetto di Costituzione che sono in discussione, voglio limitarmi a considerare soltanto il problema della seconda Camera che è un problema, come è stato già detto da più parti, per molti aspetti di particolare e vitale importanza per il nuovo ordinamento democratico che noi stiamo costruendo.

Io credo di potervi risparmiare qualsiasi dissertazione intorno alla necessità, alla opportunità e convenienza del sistema bicamerale, perché se è vero che ci fu in seno alla Sottocommissione una discussione piuttosto animata anche a questo riguardo, nella discussione generale, che è avvenuta qui in questi giorni, mi pare che non vi siano state forti opposizioni, se non forse quella dell'onorevole Lussu, il quale mi pare che un po' improvvisamente si sia convertito al sistema unicamerale.

Lussu. L'ho sempre sostenuto in sede di Sottocommissione; solo che gli altri erano in maggioranza.

Piccioni. Mi pareva che nella Sottocommissione fosse stato proposto dall'onorevole Lussu uno speciale ordine del giorno, che prevedeva la seconda Camera come Camera delle Regioni.

Piccioni. In ogni modo, è inutile polemizzare, mi pare, a questo riguardo poiché le opposizioni si riducono, con tutto il riguardo verso l'onorevole Lussu, a ben poca cosa dal punto di vista della valutazione del progetto medesimo.

Ora, perché si ritenga in una democrazia moderna necessaria anche la seconda Camera, non starò a ripeterlo; lo ha illustrato ieri l'onorevole Ambrosini molto acutamente e lo stesso onorevole Nitti ieri, ed altri, ne hanno parlato.

Le ragioni sostanziali che militano a favore della seconda Camera si possono restringere a queste tre: la prima è quella di garantire l'equilibrio ed una certa integrazione del potere e della funzionalità della prima Camera; la seconda è quella di concorrere con una più ponderata competenza tecnica ed una maggiore maturità di esperienza alla elaborazione legislativa; la terza è quella di contribuire in qualche modo a risolvere il delicato problema di una maggiore stabilità del Governo parlamentare.

Presidente Conti. L'onorevole Fuschini ha presentato un ordine del giorno del seguente tenore:

afferma la necessità che il Parlamento sia costituito da due Camere, delle quali la prima rappresenti, attraverso il suffragio universale diretto e la rappresentanza proporzionale dei partiti, o correnti politiche, gli interessi generali della Nazione, e la seconda, mediante un suffragio organico a doppio grado, rappresenti gli interessi territoriali ed economici a base regionale;

riconosce l'opportunità che le Camere possano riunirsi in Assemblea Nazionale e deliberare esclusivamente sui seguenti casi:

ritiene che alle Camere siano assegnati uguali poteri per svolgere i rispettivi compiti, restando peraltro stabilito che, in caso di contrasto fra le loro deliberazioni, esperiti appositi accorgimenti procedurali, abbia la prevalenza la decisione della prima Camera, fermo il ricorso al referendum popolare».

Fuschini. [...] Ora, avendo accettato il principio del bicameralismo, ci dobbiamo domandare se esso sia stato rispettato nel progetto di Costituzione.

Io ritengo che nel progetto vi sia una novità di gran peso politico, che merita di essere considerata attentamente: il funzionamento delle due Camere unite in Assemblea Nazionale, su cui voglio richiamare l'attenzione degli onorevoli colleghi.

Se voi esaminate attentamente il progetto, vi trovate di fronte non ad un semplice regolamento della riunione delle due Camere, ma di fronte alla creazione di una vera e propria terza Camera. Siamo di fronte ad una forma di unicameralismo, se non di tricameralismo. Ritengo che questa sia una deviazione dal sistema bicamerale e che questa deviazione vada corretta, per evitare che quest'Assemblea Nazionale si sostituisca e si sovrapponga al libero svolgimento dei lavori delle due Camere separate.

L'articolo 61, infatti, dice che «l'Assemblea Nazionale deve adottare un proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi membri». La Camera dei deputati e il Senato avranno un loro regolamento proprio, ma anche un regolamento proprio dovrà avere l'Assemblea Nazionale. È questo il dato di fatto più notevole che caratterizza ogni Assemblea organizzata.

La Presidenza di questa terza Assemblea da chi sarà tenuta? Lunga discussione vi è stata su questo punto nella seconda Sottocommissione, e l'articolo 60 ha stabilito che, a turno, la Presidenza dell'Assemblea Nazionale sarà tenuta ora dal Presidente della Camera dei deputati, ora dal Presidente della Camera dei senatori. Costituirà un proprio ufficio e la stessa Assemblea Nazionale, come le due Camere, potrà deliberare di riunirsi persino in Comitato segreto. Quindi vi sono, nelle disposizioni del progetto, delle norme che fanno apparire l'Assemblea Nazionale come una terza vera e ben distinta Assemblea.

Concludendo questa parte del mio breve discorso, mi sia lecito affermare che la creazione di un'Assemblea Nazionale quale terzo organo del nuovo Parlamento non è affatto necessaria e può presentare delle incognite che ne danneggeranno il regolare funzionamento.

Io quindi mi attengo, perché è l'esperienza che lo insegna, al puro sistema bicameralista, sicuro che questo bicameralismo potrà funzionare veramente da equilibratore della vita dello Stato, sia in senso politico, sia in senso sociale.

È necessario tener fermo questo sistema, anche perché il creare una terza Assemblea — come diceva ieri molto saggiamente l'onorevole Nitti — richiederà una sede, richiederà una presidenza, richiederà dei funzionari, richiederà delle spese; perché voi non potrete pretendere che tutta la sua organizzazione, tanto delicata, possa farsi o dalla Camera o dal Senato. Se deve essere una cosa distinta, deve avere anche la sua autonomia, dal punto di vista amministrativo e burocratico.

Si potrà però mantenerla — secondo il mio ordine del giorno — soltanto per la nomina del Presidente della Repubblica, qualora la Camera addivenga alla nomina del Presidente della Repubblica in forma parlamentare, anziché con elezione diretta da parte del popolo. Se dovessi dichiarare la mia personale preferenza a questo ultimo riguardo, dichiarerei di essere favorevole alla forma parlamentare della nomina del Presidente della Repubblica. Ma se la maggioranza volesse invece che la nomina del Presidente della Repubblica fosse decisa dal voto del popolo, io non oserò oppormi. È evidente allora che la necessità dell'Assemblea Nazionale per la nomina del Presidente della Repubblica non avrebbe più ragione di essere. E potrebbe cadere allora anche l'altro caso nel quale ho ammesso che l'Assemblea Nazionale possa essere utile nei momenti difficili e gravi, in cui la Patria venisse trascinata contro sua volontà, per situazioni internazionali, a dichiarare la guerra. In questo caso l'Assemblea Nazionale potrebbe essere chiamata, non dico a deliberare la dichiarazione di guerra, perché oggi, nella pratica, si è veduto che non vi sono più tali dichiarazioni, ma per stabilire quali debbano essere i poteri da conferirsi al Governo responsabile per il periodo della guerra».

Giolitti. [...] Come è noto, il mio partito in linea di principio è favorevole al sistema unicamerale, appunto perché lo ritiene più rispondente a quelle esigenze di democraticità e di efficienza di cui ho detto ora, e anche perché lo ritiene più rispondente a quelle che sono, direi, le premesse contenute nella prima parte, già approvata, della Costituzione. Perché io credo che nell'esame di questa seconda parte non dobbiamo mai perder di vista la prima parte che abbiamo già approvata, con la quale abbiamo garantito certi diritti; e qui ora, con l'ordinamento della Repubblica, dobbiamo fornire gli strumenti adeguati perché tali diritti possano trovare pratica realizzazione. Quindi nella critica del progetto di Costituzione — critiche che noi vogliamo evidentemente costruttive — deve esserci anche di guida questo criterio della sua rispondenza alla prima parte della Costituzione già approvata.

Ora, nonostante quella nostra posizione di principio alla quale ho accennato, favorevole al sistema unicamerale, noi abbiamo accettato il sistema bicamerale, in quanto abbiamo ritenuto sostanzialmente valida, nelle condizioni attuali del nostro Paese, l'esigenza di una maggiore ponderazione nell'opera legislativa.

[i] L'articolo 55 del progetto corrisponde agli attuali articoli 57 e 58. Poiché tutte le discussioni relative al nome del Senato sono state riportate a commento dell'articolo 55 del testo definitivo, anche in questo caso l'osservazione dell'onorevole Macrelli viene riportata in questa sede.