[Il 24 settembre, nella seduta pomeridiana, 1947 l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo primo della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Il Parlamento».
Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda alle appendici del Titolo primo della Parte seconda per il testo completo della discussione.]
Presidente Terracini. [...] Passiamo ora all'esame dell'articolo 55. Se ne dia lettura.
Mattei Teresa, Segretaria, legge:
«La Camera dei senatori è eletta a base regionale.
«A ciascuna Regione è attribuito, oltre ad un numero fisso di cinque senatori, un senatore per duecentomila abitanti o per frazione superiore a centomila. La Valle d'Aosta ha un solo senatore. Nessuna Regione può avere un numero di senatori maggiore di quello dei deputati che manda all'altra Camera.
«I senatori sono eletti per un terzo dai membri del Consiglio regionale e per due terzi a suffragio universale e diretto dagli elettori che hanno superato il venticinquesimo anno di età».
Presidente Terracini. A questo articolo sono stati presentati vari emendamenti. Il primo è quello dell'onorevole Nitti.
«Sostituire gli articoli 55 e 56 col seguente:
«Il Senato è eletto sulla base di un senatore per 200 mila abitanti.
«Il territorio della Repubblica è diviso in circoscrizioni elettorali, che eleggono un solo senatore ciascuna.
«A ogni Regione è inoltre attribuito un numero fisso di tre senatori.
«Sono elettori i cittadini che hanno compiuto 25 anni e sono eleggibili quelli che hanno compiuto 40 anni.
«Del Senato fan parte, salvo la loro rinunzia, gli ex Presidenti della Repubblica e gli ex Presidenti del Consiglio dei Ministri.
«Alla costituzione del Senato entrano a farne parte gli ex deputati che hanno appartenuto alla Camera dei deputati per cinque legislature, senza che però questo fatto costituisca alcun precedente per l'avvenire.
«Fanno parte del Senato il Presidente della Corte di cassazione di Roma, il Presidente del Consiglio di Stato, il Presidente della Corte dei conti e 6 professori di Università designati per elezione dal Consiglio superiore della pubblica istruzione.
«I senatori di nomina elettiva durano in carica sei anni e sono rinnovabili per un terzo ogni due anni».
[...]
Nitti. [...] prendiamo, come esempio da considerare, i tipi di Costituzione più interessanti per la loro serietà e durata e non già quei Paesi in cui vi sono o vi sono state Costituzioni durate solo qualche anno o che non hanno più di qualche anno e che hanno solo incerta esistenza. Ed allora la prima questione che viene è il numero dei senatori.
Io credo — e non vi nascondo il mio dispiacere nel considerare la decisione adottata riguardo alla Camera dei deputati — che più si aumentano le Assemblee di numero e più si rendono disordinate e inefficaci. Non è possibile che un'Assemblea numerosa di 600-700 membri sia efficiente, se non ha soprattutto una tradizione lunga e rispettata. E però fui molto dolente quando la Camera adottò quella decisione dannosissima di aumentare il numero dei suoi componenti. Più aumenta il numero e maggiori sono le probabilità di disordine e di incompetenza. Per il Senato sarebbe ancora più grande errore essere in grande numero. Il Senato deve essere una Assemblea che — siccome ha una durata più lunga — deve avere la maggiore solidità.
Bisogna però che le fonti delle elezioni siano le stesse; ma che le elezioni si presentino in forma più appropriata secondo che si tratti dell'una o dell'altra Assemblea. La prima cosa, dunque, è il numero dei rappresentanti: un rappresentante al più per ogni 200 mila abitanti. Su questo non vi può essere difficoltà grave, tanto più che si ammettono nel Senato elettivo, altri, sia pure poco numerosi, che non risultano da elezioni.
[...]
I senatori erano in origine i discendenti dei fondatori della città. Ciò non spiega l'aberrazione e l'assurdo di questo progetto di Costituzione, di mettere una disposizione per cui i candidati senatori devono essere nati o dimoranti nel Paese; errore cui è necessità rinunziare, perché questa servitù della gleba politica non può riguardare una nazione moderna. Chi aspira al Senato deve essere candidato dovunque crede. Nella stessa America, dove sono 48 Stati che hanno legislazioni diverse, codici diversi, bisogni, territori enormi — di cui qualcuno, come il Texas, è tanto più grande dell'Italia — nella stessa America il Senato, pure regolato da leggi ferree, è costituito in tal modo che si può essere candidati in qualunque Paese del territorio nazionale.
Si aggiunga che l'Italia è un Paese talmente piccolo di estensione, in proporzione ai grandi Paesi moderni, e i mezzi di locomozione e di scambio e di viaggio sono talmente progrediti che si può andare da una estremità all'altra del territorio nello stesso giorno, per cui inserire una norma di carattere così antiquato sarebbe assurdo.
[...]
Ora, in America, cioè nella realtà, voi trovate le cose che sembrano più inverosimili: trovate il Senato che dura in carica sei anni e che ha immensi poteri, in cui tutti gli Stati hanno solo due rappresentanti per ciascuno, siano essi piccoli Stati, come il Vermont, che hanno una popolazione la quale si aggira intorno ai 300 mila abitanti, sia lo Stato di New York che si avvia ai 20 milioni di abitanti.
[...]
Ora, nella forma nella quale era stato concepito il Senato, si ammetteva che ogni Regione potesse disporre di cinque senatori: io credo che questo numero fisso si possa ridurre, senza alcun inconveniente, a 3.
Ma chi devono essere gli elettori? Ritengo che tutti coloro che abbiano i requisiti richiesti per l'elettorato politico della Camera dei deputati devono essere elettori del Senato, con una sola differenza: cioè che, mentre per la Camera dei deputati le condizioni per l'elezione sono, fra l'altro, di ventun anni di età e di venticinque per l'eleggibilità, per il Senato devono cambiare, nel senso che l'età per l'elettorato attivo venga fissata a 25 anni e per l'elettorato passivo a 40 anni, come in altri Paesi dove l'età minima per i senatori è di 40 anni. All'impulso che vi può essere nella prima Camera legislativa — che in America dura solo due anni — deve corrispondere la gravità, la serietà e anche la continuità del Senato. Dunque, io vorrei che tutti potessero essere candidati. Senza limitazioni territoriali e senza alcun sistema di elezioni a doppio grado, che ci condurrebbero alla confusione e alla corruzione.
[...]
Come dunque dovrebbe essere composto il Senato? Il senatore deve essere eletto in ogni circoscrizione a collegio uninominale di almeno 200 mila abitanti.
[...]
Nel progetto era già preveduto che un certo numero di Senatori dovesse essere attribuito a ciascuno dei collegi elettorali; naturalmente a ciascuna delle circoscrizioni che avrebbero avuto la forma attuale richiesta dalla proporzionale. Ora, siccome la proporzionale non verrebbe a funzionare, si possono attribuire tre collegi senza nessuna difficoltà a tutto l'insieme della circoscrizione; e si può stabilire che il voto per questi tre nuovi rappresentanti sia dato poi a tutta la Regione sempre con votazione per un sol nome, cioè con il collegio uninominale. Comunque, ho cercato di semplificare la cosa come meglio potevo.
[...]
Presidente Terracini. [...] All'articolo 55 gli onorevoli Lami Starnuti, Rossi Paolo, Carboni Angelo, Di Giovanni, hanno presentato il seguente emendamento:
«Sostituirlo col seguente:
«La Camera dei Senatori è eletta, per circoscrizioni regionali, a suffragio universale diretto con sistema proporzionale in ragione di un senatore ogni 120.000 abitanti o frazione superiore a 60.000».
L'onorevole Lami Starnuti ha facoltà di svolgerlo.
Lami Starnuti. Onorevoli colleghi, noi dobbiamo insistere nelle proposte contenute nell'emendamento da noi presentato all'articolo 55 del progetto di Costituzione; ma poiché ieri, a proposito della Camera dei deputati, l'Assemblea Costituente deliberò che il sistema elettorale di formazione della Camera non dovesse essere contenuto nella Costituzione della Repubblica italiana, pensiamo che lo stesso ordine di idee debba valere per la formazione del Senato.
Modifico in questo senso l'emendamento da noi proposto, riservandomi però di trasferire, proprio come si è fatto ieri, in un ordine del giorno quelle che sono le affermazioni e le proposte di portata puramente elettorale. Corretto, il nostro emendamento verrebbe a suonare così:
«La Camera dei Senatori è eletta a suffragio universale diretto in ragione di un senatore per ogni 120.000 abitanti o frazione superiore ai 60.000 abitanti».
Nell'ordine del giorno noi trasferiremo il concetto della circoscrizione regionale e l'affermazione che il Senato della Repubblica deve essere eletto col sistema proporzionale, eletto nella sua interezza, senza quelle particolari porzioni (e mi libero dalle questioni minute) che il progetto di Costituzione assegna ai Consigli regionali. Se è vero (e lo diceva testé l'onorevole Nitti) che la fonte della rappresentanza politica deve essere unica, non si vede perché una quota-parte dei senatori dovrebbe essere eletta dai Consigli regionali.
[...]
Presidente Terracini. Gli onorevoli Preti, Ruggiero e Persico hanno presentato il seguente emendamento:
«Sostituirlo col seguente:
«La Camera dei Senatori è eletta, con sistema proporzionale, dalla Camera dei Deputati in ragione di 1 senatore ogni 120.000 abitanti».
L'onorevole Preti da facoltà di svolgerlo.
Preti. Ho presentato questo emendamento d'accordo con l'onorevole Lami Starnuti, all'emendamento del quale il mio è subordinato. È sembrato al nostro Gruppo che nella democrazia parlamentare moderna — che è assai diversa da quella ottocentesca — sia fuor di strada chi va a cercare nel Senato una specie di correttivo della Camera dei deputati, cioè un correttivo del suffragio universale abbinato al sistema proporzionale, nell'illusione di poter dare, per questa via, stabilità ai regimi politici. Esista pure il Senato, visto che tanta parte dell'Assemblea lo ritiene necessario. Esso, peraltro, non deve alterare l'equilibrio politico della Camera dei deputati. Anche il Senato deve esprimere il più genuinamente possibile la volontà popolare.
Io temo d'altronde che i «filtri», che tanto piacciono all'onorevole Uberti, in particolare il «filtro» del collegio dei grandi elettori, di cui alla proposta dell'onorevole Perassi, finiscano in pratica per generare proprio le complicazioni alle quali ha accennato l'onorevole Lami Starnuti. D'altra parte, questi «filtri», in fondo, non modificano quello che è il dato fondamentale, cioè che anche il Senato risulti espressione del suffragio universale abbinato al sistema proporzionale. Perché dunque insistere su di essi?
Ho espresso in sede di discussione generale le ragioni che mi fanno ritenere più democratica di ogni altra la elezione del Senato da parte della Camera. Il mio Gruppo è pure di questo avviso. Ma subordiniamo questa proposta, che non facilmente sarebbe accolta in quanto apparentemente troppo radicale, a quella dell'onorevole Lami Starnuti.
Presidente Terracini. Segue l'emendamento degli onorevoli Targetti, Amadei, Carpano Maglioli, De Michelis, Fedeli Aldo e Malagugini:
«Sostituirlo col seguente:
«La Camera dei senatori è eletta a base regionale, con suffragio universale e diretto.
«A ciascuna Regione è attribuito un senatore per 150.000 abitanti o per frazione superiore a 75.000. La Valle d'Aosta ha un solo senatore».
L'onorevole Carpano Maglioli ha facoltà di svolgerlo.
Carpano Maglioli. Onorevoli colleghi, prima di tutto il nostro emendamento deve essere così modificato:
«La Camera dei senatori è eletta con suffragio universale e diretto in ragione di un senatore per 150.000 abitanti o per frazione superiore a 75.000. La Valle d'Aosta ha un solo senatore».
[...]
Noi abbiamo eliminato quanto è indicato nel progetto, e cioè che a ciascuna Regione sia attribuito un numero fisso di 5 senatori; e ciò per impedire sproporzioni, nel senso che Regioni con piccolo numero di abitanti vengano ad avere una rappresentanza uguale ad altre con una popolazione maggiore e territorio più vasto. Pare a noi che fissare il numero dei rappresentanti in rapporto agli abitanti sia un criterio preciso, nel senso che consente di formare un collegio legislativo di proporzioni razionali.
Abbiamo fissato il numero di 150 mila abitanti (un numero che si differenzia di poco dal numero dell'emendamento Lami Starnuti), appunto perché pensiamo che il Senato debba essere meno numeroso della Camera dei Deputati; assegnando un senatore per ogni 150 mila abitanti, noi avremmo un Senato composto di circa 300 unità.
Non crediamo, in conformità a quanto già si è accennato ieri, che si debba e si possa inserire nella Costituzione una norma per il sistema elettorale, né che sia opportuno parlare di proporzionale, di circoscrizione regionale o di collegio uninominale. Questo problema formerà tema della legge sull'elettorato passivo, perché noi pensiamo che la Costituzione debba avere una durata, direi, indefinita contenendo direttive di principio e si debba rinviare i particolari alle leggi, le quali possono subire tutte le modifiche imposte dal mutare dei bisogni e delle necessità. Perciò, poiché modalità relative alle elezioni sono certamente costrette a mutamenti assai più frequenti che non la Costituzione, queste modalità devono essere fissate da leggi speciali e non dalla Carta costituzionale.
Noi abbiamo fiducia che il nostro emendamento possa trovare accoglimento da parte della Camera per la chiarezza e l'opportunità dei concetti in esso presentati e cioè: il Senato della Repubblica deve essere eletto a suffragio universale diretto in ragione di un senatore per 150 mila abitanti.
[...]
Presidente Terracini. Gli onorevoli Laconi, Grieco e Gullo Fausto hanno presentato un emendamento, del seguente tenore:
«Sostituirlo col seguente:
«La Camera dei senatori è eletta a suffragio universale, diretto e segreto, secondo il sistema uninominale, in ragione di un senatore per duecentomila abitanti o per frazione superiore a centomila».
L'onorevole Laconi ha facoltà di svolgerlo.
Laconi. [...] Le proposte che sono state presentate, almeno le principali, si muovevano originariamente su due linee: la linea della rappresentanza di interessi, che è stata ieri eliminata attraverso un voto contrario della Assemblea, e la linea della rappresentanza a carattere territoriale, che ha trovato in parte un accoglimento nel progetto di Costituzione e che è variamente echeggiata in diverse proposte che vengono poste in discussione attraverso gli emendamenti.
Ieri l'Assemblea ha respinto la prima di queste proposte e penso che abbia concorso in questo voto anche la considerazione che io ho avuto l'onore di fare ieri e cioè che la proposta dell'onorevole Piccioni presupponeva tutta una Costituzione diversa da quella che invece noi siamo andati elaborando.
Io penso che queste medesime considerazioni valgano anche per tutte le proposte che delineano una formazione della seconda Camera su base territoriale. Le proposte di una rappresentanza su base regionale, o comunque su base locale, conferiscono in sostanza alle Regioni, in quanto tali, un loro diritto di partecipazione alla direzione politica del Paese e muovono quindi da una concezione dello Stato che non è quella che ha trovato accoglimento nel titolo delle autonomie regionali. Le Regioni non sono state da noi configurate come organi di potere politico. Noi non abbiamo creato uno Stato federale per cui oggi debba discenderne naturalmente una rappresentanza delle Regioni nella seconda Camera. Noi abbiamo creato la Regione come ente puramente autonomo ed incluso nell'unità politica dello Stato.
Si dirà che nel progetto attuale si è ricorso ad un compromesso, contemperando la rappresentanza regionale con altre forme di rappresentanza, ma io penso che proprio da questo compromesso scaturiscano i maggiori pericoli. Se noi ci trovassimo in uno Stato federale e dinanzi ad unità territoriali storicamente determinate ed organiche, che hanno una tradizione storica, probabilmente nell'accogliere anche integralmente il principio della rappresentanza regionale nella formazione della seconda Camera non ci sarebbero dei pericoli; ma qui in Italia, dove nascono delle Regioni con tutt'altra configurazione, io penso che corriamo un grande pericolo a concedere una rappresentanza fissa alle Regioni, corriamo cioè il pericolo di dare la stura domani a tutta una serie di movimenti regionalistici i quali altro scopo non avrebbero se non quello di conquistare a determinate Regioni o talvolta anche a determinati gruppi politici prevalenti in quelle Regioni le rappresentanze senatoriali. Io vorrei che questo punto che è stato così scarsamente toccato da questa discussione, e mi pare sia ancora largamente accettato in questa Assemblea, venisse sottoposto ad una discussione particolareggiata.
Io vorrei far notare ai colleghi che questo premio concesso gratuitamente ad ogni Regione, è un incentivo alla creazione di nuove Regioni, incentivo che può essere favorito anche dal fatto che in determinate zone di certe Regioni possono prevalere determinati gruppi politici interessati ad ottenere questo premio.
È ben noto che in ogni Regione esistono particolari zone in cui un partito è in prevalenza. Chi potrà escludere che questo partito si faccia promotore della costituzione di una Regione la quale domani avrà, per il fatto che si costituisce, il premio gratuito di cinque senatori? Noi verremmo a trovarci inermi di fronte a questo pericolo: quello di vedere da un lato la Regione trasformata in un semplice strumento di competizione politica, e dall'altro lato di veder trasformato il Senato in una Camera che rappresenti unicamente, e nel modo più ristretto, degli interessi locali di piccoli gruppi configurati territorialmente e politicamente.
A nostro avviso il Senato deve rappresentare la nazione in modo indiscriminato. Abbiamo ieri escluso che vi fosse una rappresentanza di gruppi sociali in quanto tali. Io penso che dobbiamo escludere che vi sia una rappresentanza di gruppi territorialmente configurati in quanto tali. La sovranità appartiene al popolo nella forma più indiscriminata. Non possiamo ammettere che nel quadro dello Stato unitario italiano vi siano enti di qualsiasi natura, sia sociale che territoriale, i quali detengano un determinato diritto per il fatto che esistono, e in nome della loro esistenza e della loro costituzione. Rappresentanza, quindi, indiscriminata. Ma è evidente che se vogliamo che questa rappresentanza indiscriminata risponda a quelle esigenze — che sono state riconosciute anche da noi, e credo dalla maggioranza della Camera — di una maggiore elaborazione della legge; se vogliamo che la seconda Camera risponda a queste esigenze, è evidente che dovremmo avere una rappresentanza opportunamente selezionata.
[...]
Presidente Terracini. Gli onorevoli Macrelli e De Vita hanno presentato il seguente emendamento:
«Sostituire alle parole: La Camera dei senatori, le altre: Il Senato della Repubblica».
Dopo l'approvazione dell'articolo 52, lo si deve ritenere assorbito; salvo a tenerne conto in sede di coordinamento.
L'onorevole Russo Perez ha presentato il seguente emendamento:
«Al primo e secondo comma, sostituire alle parole: La Camera dei senatori è eletta a base regionale. A ciascuna Regione è attribuito, le parole: La Camera dei Senatori è eletta a base territoriale, attribuendo a ciascuna Regione».
Condorelli. In assenza dell'onorevole Russo Perez, faccio mio il suo emendamento pur rinunziando a svolgerlo.
Presidente Terracini. L'onorevole Caronia ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire il secondo comma col seguente:
«A ciascuna Regione è attribuito un senatore per 200.000 abitanti o frazione superiore a 100.000».
Non essendo presente l'onorevole Caronia, si intende che abbia rinunziato a svolgerlo.
L'onorevole Colitto ha presentato il seguente emendamento:
«Al secondo comma sopprimere le parole: che manda all'altra Camera, e, al terzo comma, le parole: e diretto».
Ha facoltà di svolgerlo.
Colitto. L'articolo 55 del progetto di Costituzione stabilisce che nessuna Regione può avere un numero di senatori maggiore di quello dei deputati. A mio avviso non occorre aggiungere altro perché il pensiero del legislatore traluce più che chiaro da queste parole. Perciò io ho proposto la soppressione delle parole che si leggono nel progetto: «che manda all'altra Camera». Penso che tali parole trovansi nel testo perché in una prima edizione di esso anche i senatori erano qualificati deputati o si distinguevano i senatori dai deputati chiamandosi questi deputati alla prima e gli altri deputati alla seconda Camera. Esattamente, quindi, la seconda Sottocommissione aveva proposto questo testo: «Nessuna Regione può eleggere un numero di deputati alla seconda Camera superiore al numero che essa manda alla prima Camera». Ma è evidente l'inutilità di queste ultime parole ora che i componenti la seconda Camera sono nel progetto qualificati senatori e non più deputati.
Presidente Terracini. Gli onorevoli Mortati, Fuschini, Ferrarese, De Palma, Sullo, Dominedò, Carignani, Bubbio, Balduzzi, Salizzoni e Viale, hanno proposto di sopprimere al secondo comma l'ultimo periodo:
«Nessuna Regione può avere un numero di senatori maggiore di quello dei deputati che manda all'altra Camera».
L'onorevole Mortati ha anche proposto di sospendere la determinazione del numero fisso di senatori fino a quando non sia stabilito il numero delle Regioni.
Ha facoltà di svolgere gli emendamenti.
Mortati. A illustrazione del primo emendamento devo richiamare il concetto che il numero fisso stabilito dal secondo comma dell'articolo 55 ha una ragion d'essere in quanto il Senato sia costituito in funzione dell'ordinamento regionale. Sull'esigenza di questo collegamento non insisto, avendone ampiamente trattato pochi giorni fa, in occasione del mio intervento in qualità di relatore. È errata l'opinione secondo cui l'attribuzione di un numero fisso di senatori ad ogni Regione, indipendentemente della sua popolazione, importi l'affermazione di un principio federalistico. Essa ha invece la funzione di attenuare, sia pure in limiti molto ristretti, la sproporzione di rappresentanza regionale, che si verifica in Italia, tenuto conto dell'enorme differenza di peso demografico fra alcune Regioni ed altre. Ciò premesso è ora da esaminare questo punto, se cioè si possa in questo momento procedere alla determinazione della entità di questa aliquota fissa da assegnare ad ogni complesso regionale. Sostengo con questo emendamento che la Camera debba limitarsi ad affermare il principio della assegnazione del numero fisso, rinviando ad un secondo momento la fissazione del numero complessivo. Questo rinvio è reso necessario in base a due considerazioni.
Anzitutto dal fatto che determinare il numero fisso in un modo od in un altro porta a modificare l'entità numerica complessiva del Senato. Evidentemente il numero dei componenti di un organo costituzionale è un elemento che influisce sulla natura che questo viene a rivestire e sul suo funzionamento, sicché assume una evidente rilevanza costituzionale. Quindi mi pare che non possiamo determinare questo numero fisso fin quando non sapremo quante saranno le Regioni.
È, in secondo luogo, necessario attendere di sapere come sarà regolata la formazione di nuove Regioni. L'onorevole Laconi adduceva, poco fa, un'obiezione a questo punto, cioè l'allettamento che la determinazione di un numero fisso di senatori può esercitare nel senso di incitare singoli gruppi di popolazione a richiedere la costituzione di Regioni autonome al solo scopo di aumentare il numero dei rappresentanti di queste al Senato. Ad evitare un siffatto, possibile inconveniente, sarebbe bene attendere che siano conosciute le modalità per la formazione delle nuove Regioni, in quanto se fra tali modalità vi sia quella (già proposta) che consiste nel richiedere un numero cospicuo di abitanti (di un milione e mezzo o due milioni) perché possa essere consentita la formazione di una nuova Regione, il pericolo rappresentato dall'onorevole Laconi viene ad essere evitato. Analogamente si deve affermare, l'opportunità di sospendere la determinazione di questo punto fino quando non saranno approvate le altre condizioni per la formazione di nuove Regioni. Secondo la proposta del progetto, non basterebbe a tale scopo la semplice volontà delle popolazioni interessate, ma occorrerebbe quella dello Stato, emessa con legge costituzionale: ciò che evidentemente varrebbe ad eliminare le formazioni artificiose, di cui si è parlato. Pare quindi che la proposta fatta di sospendere la determinazione del numero fisso, pur affermando il principio, trovi un valido fondamento nelle considerazioni che ho esposte.
Per quanto riguarda l'altro emendamento di soppressione dell'inciso dell'articolo 55, che preclude la possibilità per le Regioni di avere un numero di senatori maggiore del numero dei deputati ad esse assegnati, osservo che tale inciso, che fu approvato in Sottocommissione a debole maggioranza, non trova alcuna giustificazione ed anzi contrasta con quella esigenza che ha portato a dare base regionale al Senato. Ed è causa di sorpresa constatare che sia stato proprio l'onorevole Lussu, cioè un convinto regionalista, a farsi sostenitore della disposizione criticata.
Se il numero fisso tende a meglio determinare il carattere regionalistico della composizione della seconda Camera, cioè a consentire di dare anche alle piccole Regioni una rappresentanza tale da riflettere in modo quanto più possibile adeguato la loro composizione economico-sociale, non si comprende come debba influire nel senso di limitare la esplicazione del principio, la considerazione del numero dei deputati assegnati alla stessa Regione. Il fatto che le piccole Regioni possano avere più senatori che deputati trova la sua giustificazione nella funzione specifica attribuita al Senato di rafforzare la voce delle Regioni, ed in particolare delle minori, in seno agli organi centrali dello Stato. Anche questa mia proposta mi pare che rimanga così giustificata.
Lussu. Onorevole Presidente, vorrei pregarla di darmi modo di parlare sulle questioni prospettate dall'onorevole Mortati.
Presidente Terracini. Onorevole Lussu, presenti un emendamento anche solo di poche parole e le do la facoltà di parlare.
Lussu. Non posso presentare emendamenti perché il testo è mio e quindi se non lo difende l'onorevole Ruini — e non mi pare che egli parta con entusiasmo alla difesa di questo emendamento — chi lo difenderà mai?
Presidente Terracini. Io non ho la possibilità di darle la parola se lei non ne crea le condizioni. Intanto, non sappiamo ancora che cosa dirà l'onorevole Ruini. E poi, lei ha sempre la possibilità di parlare per dichiarazione di voto.
Segue l'emendamento dell'onorevole Nobili Tito Oro, che è del seguente tenore:
«Sostituire il terzo comma col seguente:
«I senatori sono eletti per metà a suffragio universale, per l'altra metà, in parti eguali, dal Consiglio regionale e dai Consigli comunali di ciascuna circoscrizione».
Ha facoltà di svolgerlo.
Nobili Tito Oro. Questo emendamento, onorevoli colleghi, non è contrapposto, ma subordinato all'emendamento già svolto per il nostro Gruppo dal collega Carpano, con il quale l'elezione dei senatori viene per intero rivendicata al suffragio universale, come unica, legittima espressione della sovranità popolare. Io confido che questo principio raccoglierà i più larghi consensi dell'Assemblea, e pertanto questo mio emendamento deve considerarsi proposto solo in contemplazione della eventualità che, rigettate tutte le altre proposte concorrenti, l'Assemblea sia chiamata a pronunciarsi sul testo del progetto di Costituzione, che la elezione dei senatori solo in parte riserva al suffragio universale segreto e diretto e per il resto attribuisce al Consiglio regionale della circoscrizione.
L'Assemblea ha già compresa la portata che va attribuita alla intrusione della Regione nella consultazione elettorale, il risalto che per essa la Regione stessa verrebbe ad acquistare, unico fra gli enti locali, anche nell'ordinamento politico della Repubblica, le caratteristiche che deriverebbero al Senato medesimo dal fatto che la Regione possa presentarsi nel firmamento parlamentare, e specialmente nella progettata Assemblea Nazionale, nella figura di suo grande elettore. Ecco perché, di ciò preoccupato, nella prudente previsione della ipotesi anzidetta, ho proposto che alla duplice forma di elezione se ne aggiunga, come correttivo, una terza: nel senso che la elezione di una parte dei senatori sia riservata anche ai Consigli comunali della circoscrizione. I senatori di ciascuna Regione dovrebbero, a tenore dell'emendamento, essere eletti per metà a suffragio popolare diretto, col sistema che stabiliremo con la legge speciale, l'altra metà in parti eguali dai Consigli comunali e dal Consiglio regionale della circoscrizione. Il rapporto nella ripartizione non ha carattere essenziale e può formare oggetto di facile accordo.
L'idea non è originale: essa ha avuto già una notevole manifestazione in sede di Commissione per iniziativa di parecchi colleghi e ha avuta testé un'eco autorevole anche in questa Assemblea.
Quale è la giustificazione di questa mia formale proposta, che credo di aver giustamente chiamata «correttiva»? Voi avete udito or ora, attraverso la convincente parola del collega Laconi, alcune delle principali critiche che si rivolgono al progetto di Costituzione nella parte riflettente il Parlamento, per il ruolo che vi si attribuisce alla Regione; e risuonano ancora ai vostri orecchi quelle che una parte notevole dell'Assemblea ha portato contro l'ordinamento amministrativo nel suo caposaldo.
Quelle critiche interpretavano il pensiero del Paese; lo ha dimostrato la risonanza che hanno trovata nell'anima popolare, nei consensi dei cittadini di ogni ceto, dalle personalità dell'alta coltura al più modesto manuale. L'audace riforma trasvalicava i limiti logici e politici delle reclamate autonomie locali pienamente realizzabili attraverso gli enti locali di già esistenti; essa erra immatura e assolutamente carente di quel requisito etico che consiste nel riconoscimento della sua necessità e della sua maturità da parte della coscienza popolare; e fu comunque «avventata», in quanto i suoi sostenitori non vollero riconoscere nemmeno la necessità prudenziale di attendere, a regolamentarla, il risultato degli esperimenti delle autonomie regionali speciali già deliberate dal Governo e ormai quasi tutte in corso. E tutto il Paese la teme come una minaccia alla unità nazionale, come l'affermazione, — per lo meno — di una tendenza federalistica destinata soltanto a dar soddisfazione al tradizionale spirito antiunitario del guelfismo; vero fenomeno di panico, quanto meno determinato dalla immeritata sciagura del Paese, dalla mancata reazione al timore del peggio, dalla preoccupazione egoistica di sovrapporre l'interesse del proprio ambiente locale e quello dello Stato.
Orbene tutte queste critiche, tutte queste preoccupazioni si riaffacciano oggi al nostro spirito, e si riaffacceranno nel Paese: perché il progetto della Commissione, nella parte relativa alla seconda Camera (che noi ritenevamo assolutamente superflua e alla quale finimmo per non opporci solo per spirito di concordia e per desiderio di raccogliere i più larghi consensi attorno all'attesa Costituzione), non fa che colorire il proposito di attribuire alla Regione anche una funzione politica, iniziando il tentativo d'infeudare ad essa, quale «grande elettore», il Senato della Repubblica. La Regione dovrebbe, in altri termini, sostituire, almeno in parte, il potere regio nella partecipazione alla costituzione del Senato; e gli accorgimenti completivi sarebbero affidati all'avvenire.
Considerate l'obbligo imposto dall'articolo 56 di trarre i senatori dall'ambito della Regione, limitandone la eleggibilità agli elettori che in essa siano nati o abbiano residenza: chi non vi legge il proposito di staccare sempre più i nuovi ordinamenti dall'indirizzo unitario di quelli precedenti, di fare della Regione un campo sempre più lontano dalla rimanente parte della nazione, uno staterello nello Stato, coll'affidare ad essa la nomina dei rappresentanti obbligatoriamente locali al progettato Senato, che sorgerebbe subito in funzione embrionale di federazione delle Regioni. Voi avete udite testé le critiche rivolte dal collega Laconi alla proposta di assegnare ad ogni Regione, indipendentemente dal numero di senatori che possano spettarle in base al numero degli abitanti, un numero fisso di cinque senatori, indistintamente per le Regioni grandi e per le piccole; e quelle critiche io non ripeto. Mi limito a concludere che il proposito di dar risalto alla Regione a scapito dello Stato, di sostituire allo spirito unitario del nostro Risorgimento la preoccupazione regionalista, particolarista e — perché no? — a poco a poco separatista, è ormai anche troppo colorito: i senatori dovrebbero rappresentare, territorialmente, non più l'intiera Nazione, ma la propria Regione, dovrebbero difendere non più gl'interessi generali dello Stato e del Paese, ma quelli particolaristici della Regione; così come ieri si tentava di attribuire al Senato, funzionalmente, non più la rappresentanza dei supremi interessi di tutto il Paese, ma quella d'interessi particolari di gruppi e di categorie, nostalgico rimpianto del crollato corporativismo.
Come evitare che a tanto si arrivi, quando, respinto ogni altro emendamento che abbia diritto a precedenza, si rendesse necessario votare sul testo del progetto, di questa parte del progetto? Come disperdere queste avvisaglie, questi germi di federalismo avanzante, come impedire che il Senato sorga in funzione di incipiente federazione delle Regioni? Non si sorrida e non si protesti: è un principio, ma questo è: e a certi principî bisogna reagire. Poniamo comunque che si tratti soltanto di un timore ingiusto, in altri termini di un semplice sospetto; nessuno potrà contestare che come sospetto sia giustificato. E a mettere le nostre coscienze in pace, io penso che nella ipotesi che si pervenga alla ibrida forma di elezioni presa in esame, gioverebbe attribuire anche ai comuni il diritto di eleggere un numero di senatori pari a quello che eleggerebbe il Consiglio regionale. Questa introduzione del Comune nella vita politica italiana, mediante la sua partecipazione alla nomina di rappresentanti al Senato della Repubblica, avrebbe indiscutibilmente un'alta risonanza: anzitutto dimostrerebbe che lo Stato considera alla stessa stregua gli enti locali minori e più periferici e quelli maggiori; attenuerebbe il sospetto delle particolari finalità che si attribuiscono alla Regione; accrescerebbe l'autorità del Senato per la più capillare diffusione dei consensi dai quali derivano le nomine dei suoi membri; accrescerebbe in pari tempo l'autorità di costoro, in quanto ripeterebbero la elezione non da quelle oligarchie che inevitabilmente si formeranno in seno ai Consigli regionali, ma dalla maggioranza di tutti i Comuni, compresi i più lontani dal capoluogo regionale, con una investitura che per larghezza di base e per espressione di consensi non diversificherebbe troppo da quella del suffragio popolare diretto. E avrebbe risalto maggiore la stessa funzione dei senatori; il loro contatto coi Comuni e con le popolazioni gioverebbe a stringere vincoli di simpatia e di collaborazione, che mentre conferirebbero maggiore lustro alla dignità senatoria, si risolverebbero in un'assistenza più assidua agli enti locali, specie nei loro rapporti con l'amministrazione centrale, e in un più costante interessamento per le necessità delle popolazioni. Il Senato ne acquisterebbe in popolarità; i Comuni e i bisogni delle popolazioni sarebbero meno ignorati; le popolazioni stesse sentirebbero maggiormente la presenza dello Stato.
[...]
Presidente Terracini. L'onorevole Perassi ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire il terzo comma col seguente:
«I senatori sono eletti per un terzo (in via subordinata: per un quarto), col minimo di tre, dal Consiglio regionale e per il resto da delegati eletti a suffragio universale fra gli elettori iscritti nei comuni della circoscrizione elettorale di primo grado, in proporzione degli abitanti, secondo le modalità determinate dalla legge».
Ha facoltà di svolgerlo.
Perassi. L'emendamento da me proposto riguarda il terzo comma dell'articolo che stiamo esaminando; non entro quindi in merito ai primi due commi, partendo dal presupposto che essi così, come sono, o con qualche ritocco, restino.
Il terzo comma ha per oggetto di regolare in che modo si procede all'elezione dei senatori assegnati a ciascuna Regione. L'emendamento che ho proposto si allontana dal testo della Commissione in tre punti di diversa importanza.
Il primo punto concerne l'elezione dei senatori da parte del Consiglio regionale. Nel testo proposto dalla Commissione si dice: «I senatori sono eletti per un terzo dai membri del Consiglio regionale». In primo luogo, dal punto di vista formale, è opportuno dire «dal Consiglio regionale» e non «dai membri», perché l'elezione è fatta dall'organo collegiale come tale.
Per quanto concerne il numero dei senatori la cui elezione sarebbe assegnata al Consiglio regionale, nel mio emendamento si mantiene il terzo, ma con un piccolo correttivo, cioè con un minimo di tre. A me pare che questo correttivo sia opportuno, anche per la considerazione che, se un Consiglio regionale è chiamato a fare l'elezione di almeno tre senatori, è possibile applicare il voto limitato, assicurando così una certa rappresentanza delle minoranze.
Il secondo punto è di carattere esclusivamente formale: in luogo di dire, cioè, «gli altri due terzi», nel testo da me proposto è detto: «il resto». La ragione di tale modificazione è semplice ed è che non sempre il numero totale assegnato a ciascuna regione è divisibile per tre. Conseguentemente, quella che sarà la quota da eleggersi diversamente potrà, in concreto, risultare maggiore o minore di due terzi. Dal punto di vista tecnico è quindi preferibile dire «il resto».
[...]
Presidente Terracini. L'onorevole Zuccarini ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire il terzo comma col seguente:
«I senatori sono eletti, per la quota fissa attribuita a ciascuna Regione, dal Consiglio regionale, e, per il resto, da delegati eletti a suffragio universale fra gli elettori che abbiano superato i 25 anni di età, iscritti nei Comuni della circoscrizione elettorale di primo grado, in proporzione degli abitanti, secondo le modalità determinate dalla legge».
Ha facoltà di svolgerlo.
Zuccarini. Il mio emendamento porta appena due modificazioni all'emendamento presentato dall'onorevole Perassi, che è stato abbondantemente illustrato.
Io tengo ad accentuare il carattere di questi due nostri emendamenti, i quali si preoccupano soprattutto di conservare al Senato quel carattere col quale esso fu inserito nella Costituzione. Il Senato deve rappresentare per noi un correttivo degli interessi locali e regionali alla legislazione ordinaria della prima Camera. Non si comprenderebbe il Senato, se il Senato non avesse una propria caratteristica, e questa caratteristica gli è data proprio dalla forma della sua composizione. Non è vero che la Regione, dal momento che l'abbiamo costituita, non rappresenti nulla nella vita nazionale; anzi noi l'abbiamo costituita perché essa rappresenti un organismo chiamato a risolvere per suo conto i suoi particolari problemi e a portare nella seconda Assemblea la voce di questi interessi particolari perché si armonizzino con gli interessi generali. Quindi è necessario, secondo noi, nella composizione della seconda Camera, cioè del Senato, di accentuare il carattere regionale e locale della sua composizione. Ciò può essere ottenuto (come nella discussione della Commissione dei Settantacinque fu deciso) a mezzo di una rappresentanza diretta del Consiglio regionale, il quale per se stesso, prendendo delle deliberazioni, facendo una legislazione propria nell'ambito regionale, ha tutto l'interesse ad avere una voce sua nella legislazione nazionale. Non si capirebbe l'ente Regione se l'ente Regione non potesse far pesare anche il proprio particolare punto di vista nella legislazione generale, ciò che è possibile attraverso il Senato. Ecco perché fu pensato di assegnare un numero fisso di senatori ad ogni Regione. Non per incoraggiare la tendenza verso la creazione di nuove Regioni. Non credo che per avere un senatore di più o di meno si costituiranno nuove Regioni. Se fu stabilito il numero fisso, fu fatto con criterio equilibratore. Noi non dimenticammo e non dimentichiamo il contrasto che si è sempre verificato nella vita nazionale fra Nord e Sud, fra Regioni ricche e regioni povere, fra Regioni meglio trattate dalla legislazione generale e dallo Stato e Regioni peggio trattate. Volevamo superare tale contrasto. E, l'avere stabilito un numero fisso, serve appunto ad equilibrare il peso fra il Mezzogiorno e il sud d'Italia, delle Regioni meridionali, e le Regioni del Settentrione. Si è voluto dare insomma un maggior peso alle Regioni che hanno maggiori bisogni e maggiori diritti da rivendicare. Che poi questo numero fisso sia di cinque o di tre, ciò è perfettamente indifferente ed è in relazione a questo numero fisso che io ho proposto il mio emendamento. Non credo invece che all'Assemblea regionale debba spettare addirittura la nomina di un terzo o di una quarta parte od anche della metà dei propri rappresentanti in Senato.
Nella Commissione dei Settantacinque si pensò di fare eleggere il resto dei senatori ad una rappresentanza dei Comuni. Sennonché di fronte a questa proposta si trovarono una infinità di difficoltà di attuazione pratica. Si osservò che c'erano Comuni di 100 mila 200 mila ed anche di oltre un milione e due milioni di abitanti e Comuni con poche centinaia o migliaia di abitanti; e allora si pensò che dare ai consiglieri comunali di una grande città un peso, che in base al numero dei consiglieri sarebbe soverchiato da un piccolo numero di piccoli Comuni che hanno un minimo di 15 consiglieri, creasse una ingiustificata sproporzione. I Comuni piccoli avrebbero finito col determinare essi l'elezione dei senatori. Come si poteva ovviare a tale inconveniente? C'è un modo solo ed è quello proposto dall'onorevole Perassi e sostenuto anche da me. Esso non è affatto complicato; è semplicissimo. Si tratta di una elezione di secondo grado che può svolgersi normalmente e senza nessuna difficoltà. Invece di essere i consiglieri comunali a votare per il Comune, sarebbe nominato per ciascun Comune un numero di elettori di secondo grado in proporzione degli abitanti; e in tal modo la città grande non peserà diversamente dal piccolo Comune, cioè ogni gruppo di cittadini si troverà ad avere lo stesso peso nelle elezioni dei senatori. È in questo senso che è fatta la nostra proposta, che non è affatto complicata nella sua attuazione. Può essere infatti attuata con una grande semplicità ed anche con una procedura molto precisa e chiara che non lascia dubbi. Male è stato, secondo me, il non averla proposta in sede di Commissione dei Settantacinque; ma riproponendola qui oggi crediamo di avere semplificato in questo senso il problema. E badate, che la elezione che parte dagli enti locali, anche con l'elezione così come l'abbiamo proposta, non è vero che non abbia il suo peso e non contribuisca alla caratterizzazione della seconda Assemblea. Solo per il fatto che l'elezione avviene in rappresentanza di interessi locali, solo per il fatto che gli elettori saranno rappresentanti dei Comuni, si sentiranno investiti della rappresentanza di quei particolari interessi per quello che di essi rientra nella generale vita della Nazione.
[...]
Presidente Terracini. L'onorevole Caronia ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire il terzo comma col seguente:
«I senatori sono eletti dai membri del Consiglio regionale con il sistema maggioritario».
Ha facoltà di svolgerlo.
Caronia. Mi duole che in mia assenza sia stato dichiarato decaduto il mio primo emendamento, con cui proponevo che ad ogni Regione fosse assegnato un senatore per 200.000 abitanti, perché questo secondo è in rapporto col primo.
Partendo da quanto ha proposto la Commissione, che il Senato è eletto a base regionale, ritengo che sia logico dare una parte notevole, nella scelta dei senatori, alle Assemblee regionali.
Mi si obietta che le Assemblee regionali sono costituite da un numero molto limitato e che affidare la elezione dei senatori a un numero ristretto di elettori sarebbe cosa assurda e darebbe eccessivi poteri a tali Assemblee. Ma qui è questione di numero. In sostanza, secondo quanto propone l'onorevole Perassi, viene affidata per delega ad un numero limitato di elettori la scelta dei senatori. E non è preferibile che questa delega sia data ai componenti le Assemblee regionali, che sono in fondo l'espressione della totalità degli elettori, essendo stati eletti a suffragio universale? Bisogna piuttosto, secondo quanto ho espresso nel primo emendamento, ridurre quanto più è possibile il numero dei senatori, escludendo anche l'assegnazione di un numero fisso di senatori per ogni Regione e lasciando, con l'assegnazione di un senatore per ogni 200.000 abitanti, la rappresentanza proporzionale. Questo anche per prevenire l'obiezione che si potrebbe avanzare da chi si preoccupa del fatto che dare un numero fisso di senatori alle singole Regioni possa portare queste al rango di sovranità, come avviene nelle Nazioni federali. La proporzionalità dei rappresentanti al Senato da parte delle Regioni è più consona al nostro concetto di Stato unitario a struttura regionale. Mantengo pertanto la mia proposta di assegnare un senatore per ogni 200.000 abitanti, senza il di più di un numero fisso e di affidare alle Assemblee regionali la elezione dei senatori assegnati alle singole Regioni. Verrebbe così semplificato il procedimento elettorale e nello stesso tempo meglio differenziato il carattere del Senato.
Dichiaro infine che ove i miei emendamenti dovessero essere respinti, aderirò all'emendamento Perassi che più ai miei si avvicina.
[...]
Presidente Terracini. [...] È stato presentato il seguente ordine del giorno, a firma degli onorevoli Lami Starnuti, Binni, Morini, Rossi Paolo, Treves, Longhena, Bennani, Canevari, Bocconi, Caporali, Villani, Zanardi, Momigliano e Filippini:
«L'Assemblea Costituente ritiene che l'elezione dei componenti il Senato della Repubblica debba avvenire a suffragio universale e diretto, con sistema proporzionale e per circoscrizioni regionali».
Quest'ordine del giorno è stato già di fatto largamente svolto nel corso della discussione e pertanto ritengo che non abbia più bisogno di particolare trattazione.
Potrà essere posto in votazione prima che si passi alla votazione degli emendamenti sull'articolo 55.
A cura di Fabrizio Calzaretti