[Il 27 gennaio 1947 la Commissione per la Costituzione in seduta plenaria discute sulla «Prorogatio» delle due Camere.]

Presidente Ruini. Altra questione sulla quale sono sorte divergenze in seno al Comitato di redazione è quella relativa alla prorogatio o meno delle due Camere.

L'articolo predisposto dal Comitato di redazione è del seguente tenore:

«Le due Camere sono elette per cinque anni.

«I loro poteri cessano con la riunione delle nuove Camere.

«La legislatura può essere prorogata con legge solo nel caso che vi sia imminente pericolo di guerra o che la guerra sia in corso.

«Le elezioni delle nuove Camere hanno luogo entro settanta giorni dalla fine delle precedenti. Il provvedimento che le indice fissa la prima riunione delle Camere non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni».

In seno al Comitato di redazione è stato proposto:

«Le due Camere sono elette per cinque anni.

«Le elezioni delle nuove Camere hanno luogo contemporaneamente, non prima di trenta giorni e non più tardi di novanta dalla fine delle precedenti per decorso di termine o per scioglimento di una delle due Camere, che implica lo scioglimento anche dell'altra.

«La prima riunione delle Camere è fissata non oltre venti giorni dalle elezioni».

Seguirebbe poi un altro articolo:

«La legislatura può essere prorogata con legge solo nel caso vi sia imminente pericolo di guerra o la guerra sia in corso».

La prima tesi, favorevole alla prorogatio delle due Camere nel periodo di elezione delle nuove, offre l'inconveniente che i Deputati continuano ad esercitare un mandato già scaduto; la seconda tesi che si indicano le elezioni negli ultimi giorni di vita delle Camere, per cui non vi sarebbe un periodo di interruzione, offre l'inconveniente che vi sarebbero Deputati in carica e nuovi Deputati eletti.

La questione si collega alla seguente proposta fatta da alcuni in seno al Comitato di redazione:

«È costituita una Giunta permanente composta di membri designati per due terzi dalla Camera dei Deputati, e per un terzo da quella dei Senatori, in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi.

«La Giunta permanente, che è presieduta dal Presidente dell'Assemblea Nazionale, concilia le divergenze fra le due Camere; e nei periodi di aggiornamento e di intervallo fra le legislature controlla l'azione del Governo e si pronuncia nei casi di assoluta urgenza».

Mortati osserva che contro l'emendamento militano due ragioni: anzitutto quella cui accennava il Presidente e cioè la situazione curiosa di due categorie di Deputati, a cui si aggiunge il turbamento che si viene a determinare nella vita della Nazione nell'ultimo periodo della vita della Camera, dato che i Deputati sono in giro nei loro collegi per le elezioni. In secondo luogo la norma che si propone, in caso di scioglimento, non potrebbe trovare applicazione. Viceversa la prorogatio approvata dalla Sottocommissione ha questa ragion d'essere: provvede alle esigenze improvvise ed urgenti, cui il Governo non potrebbe corrispondere da solo. La norma si deve mettere in rapporto con il divieto della decretazione d'urgenza.

Secondo i principî generali di correttezza costituzionale, gli organi legislativi, dopo l'esaurimento del loro mandato, non possono attendere a nessun compito che non sia di ordinaria amministrazione; quindi la Camera non ha ragione di riunirsi dopo il suo scioglimento, perché non potrebbe attendere che a compiti di ordinaria amministrazione, compiti che non ha. Sotto questo aspetto non avrebbe neanche ragion d'essere la prorogatio. Viceversa, siccome si è esclusa la possibilità per il Governo di emanare decreti d'urgenza, si è ritenuto opportuno, nella ipotesi che si verifichi uno di questi casi, di richiedere il consenso della Camera.

Opportunamente il Presidente ha ricordato la proposta della costituzione di una Giunta permanente che si ricollega a questo problema. Il punto da risolvere è proprio questo: ammesso che la Camera disciolta non ha nessuna ragione di riunirsi, se non nei casi eccezionali della decretazione d'urgenza, è opportuno che a questa esigenza si provveda con tutta l'Assemblea o con una semplice Giunta permanente? Non v'è dubbio che la soluzione più logica è quella del mantenimento in vita della Camera disciolta, perché essa, nella sua totalità, rappresenta qualcosa di più efficiente che non una semplice Giunta permanente. Per tali motivi ritiene degno di approvazione il testo della Sottocommissione.

Cevolotto è d'accordo con l'onorevole Mortati nel ritenere che sarebbe molto difficile fare le elezioni nell'ultimo periodo della vita di una Camera senza portare un turbamento nella vita del Paese; d'altra parte, però, è anche del parere che, in caso di scioglimento della Camera, il sistema proposto non possa attuarsi. D'altro canto, osserva che la questione non ha una grandissima importanza, perché nella pratica parlamentare di molti Paesi accade senza danno che la Camera cessa dalle sue funzioni per il periodo di tempo necessario allo svolgimento delle elezioni. Anche se in questo periodo la Camera non siede, non si sono manifestati inconvenienti tali da dover ricorrere alla prorogatio. Quindi pensa che si possa far ritorno al sistema finora usato.

Terracini osserva che l'onorevole Cevolotto ha ragione quando considera il caso, che direbbe il meno frequente, della morte naturale di una Camera. È noto però, per la conoscenza del passato, che nessuna Camera giunge alla sua fine naturale e che c'è sempre uno scioglimento anticipato, sia pure non dovuto a cause gravissime. Ed allora è proprio per questa evenienza che ritiene che occorra ricorrere ad alcuni accorgimenti, ed evidentemente quello della prorogatio presenta tutta una serie di lati difettosi che non si possono trascurare. È questa la ragione per la quale pensa sia opportuno accettare la proposta della costituzione d'una Giunta permanente, la quale però non dovrebbe avere il compito di conciliare le divergenze fra le due Camere, dato che divergenze del genere non si sanano a mezzo di trattative dirette, ed in quanto hanno una causa politica possono trovare soluzioni nel momento stesso in cui si verificano. Viceversa questa Giunta è necessaria per i casi nei quali le Camere sono sciolte in seguito ad un conflitto con il Governo ed il Governo ritiene, appoggiato dall'autorità del Presidente della Repubblica, di poter trovare una soluzione appellandosi al Paese.

In questa situazione si apre la prospettiva di un periodo di tempo durante il quale il Governo, approfittando dell'intervallo, voglia realizzare non tanto un colpo di Stato, quanto delle riforme che fino a quel momento non ha potuto portare dinanzi alle Camere. La presenza della Giunta costituirebbe una garanzia nei confronti del Governo che ha proceduto allo scioglimento della Camera, non già per impedirgli qualcosa, ma per evitare ciò che il Governo non potrebbe fare se non di fronte alle Camere elettive. La Giunta dovrebbe tenere le sue sedute pubbliche ed essere subordinata alle stesse norme che regolano l'attività del Parlamento.

Per queste ragioni ritiene che non si debba accettare la proposta formulata dalla seconda Sottocommissione e cioè di elezioni che avvengono essendo ancora in funzione la legislatura destinata a scomparire; di non accettare, cioè, l'istituto della prorogatio che crea innegabilmente quella situazione dannosa della presenza contemporanea di Deputati della Camera disciolta ancora in funzione e di neo-deputati eletti e che per di più permette ai candidati che fanno parte della Camera disciolta di presentarsi di fronte agli elettori in una situazione di privilegio nei confronti dei candidati che ancora non ricoprono un mandato parlamentare; di accettare, invece, il criterio della Giunta permanente, la quale rimarrebbe non solo in funzione negli intervalli normali fra una legislatura e l'altra, ma anche in caso di scioglimento delle Camere.

Mastrojanni è contrario alla creazione d'una Giunta permanente, la quale, sedendo in un periodo critico, sarebbe di per se stessa esautorata, servirebbe al Governo come paravento e d'altronde, funzionando nel periodo in cui la Camera è già sciolta, non avrebbe alcun potere di controllo, né rispecchierebbe la volontà popolare. D'altra parte consentirebbe la protrazione di uno stato di fatto eccezionale, che verrebbe ad essere formalmente ratificato da questo consesso ridotto ed eluderebbe le aspettative del popolo, non consentendo una rapida formazione della nuova Camera. Preferirebbe quindi che le cose rimanessero nello stato in cui si sono sempre svolte, con un periodo d'intervallo durante il quale il Governo si assume da solo la responsabilità di governare.

Grassi, rispetto alle ipotesi che le Camere compiano il loro periodo normale di vita o che siano sciolte, ritiene che sia necessario l'appello al popolo per le nuove elezioni, lasciando al Governo la responsabilità dell'ordinaria amministrazione. Può verificarsi il caso di guerra per cui si debba provvedere a prorogare la legislatura. È, in ogni modo, contrario alla costituzione di una Giunta permanente, sia pure per casi eccezionali, perché si creerebbe un organo al di sopra del Parlamento e, dal punto di vista pratico, vi sarebbero rappresentanti di organi che non esistono più.

D'altra parte, bisogna riconoscere che il Governo, così come è concepito nella nuova struttura costituzionale, non è più il Gabinetto che raccoglie la fiducia delle Assemblee e del Capo dello Stato, ma è l'esponente delle Assemblee e rappresenta una coalizione di partiti, ossia rappresenta proprio quella Giunta permanente che si vorrebbe creare.

Uberti è contrario alla costituzione della Giunta permanente, perché, a suo parere, viene a falsare il sistema bicamerale, introducendo un potere pericoloso che potrebbe anche soverchiare il funzionamento delle due Camere.

Nella composizione della Giunta non è rispettata poi la parità delle due Camere, in quanto la Camera dei Senatori è rappresentata solamente per un terzo. Si verrebbe, inoltre, a diminuire il prestigio del Parlamento, perché il Governo se prenderà dei provvedimenti durante il periodo che corre tra lo scioglimento delle vecchie Camere e l'elezione delle nuove, dovrà rispondere dinanzi a queste ultime, mentre se vi sarà la Giunta permanente si trincererà dietro di essa.

Dopo che per tanti anni il Parlamento non ha più funzionato, pensa che sia necessario respingere qualsiasi misura che possa intaccarne l'autorità.

Lucifero è contrario alla Giunta permanente, oltre che per le ragioni dette dai precedenti oratori, perché vede nella sua costituzione un significato recondito. Si vorrebbe far funzionare questa Giunta non solo nell'intervallo fra le legislature, ma anche nell'intervallo tra le sessioni parlamentari. La Giunta potrebbe domani servire per sottoporle quelle determinate questioni che non si vogliono portare dinanzi alle Camere. D'altra parte anche nel periodo tra le due legislature, è evidente che il Governo ha la responsabilità di quello che accade nel Paese e le vecchie Camere non hanno più nessuna autorità, perché devono affrontare il giudizio del corpo elettorale.

Mortati rileva che nel corso della discussione si sono manifestate due tesi. La prima vorrebbe il ritorno al passato, che non ammetteva nessun intervento parlamentare durante l'intervallo tra le legislature. Questo non è raccomandabile, perché non si è considerato che per il passato era ammessa la decretazione di urgenza. Ora si intende vietarla, e se questa proposta passerà, si viene a creare un sistema nuovo. Ed allora, in determinati casi come si provvede meglio, con la prorogatio o con la Giunta permanente? L'onorevole Terracini è per la seconda soluzione. Le sue osservazioni non sono del tutto convincenti. Infatti se le Camere cessano di esistere, la Giunta perde il potere rappresentativo. In ogni caso essa è meno rappresentativa e meno efficiente; quindi è meno in grado di opporsi al Governo e di esercitare quella funzione di controllo che l'onorevole Terracini ha a cuore. Inoltre, le stesse obiezioni che l'onorevole Terracini muove circa la differenza di posizione che si verrebbe a determinare nei confronti degli appartenenti alle Camere disciolte, valgono sia pure in proporzione ridotta, nei riguardi degli appartenenti alla Giunta. L'inconveniente pertanto non sarebbe eliminato; si avrebbe solo un privilegio accordato ai componenti della Giunta.

Date queste ragioni, crede preferibile approvare il criterio della prorogatio.

Nobile è favorevole al testo proposto dal Comitato di redazione, perché ritiene opportuno che sia assicurata la continuità della funzione legislativa. Si obietta però che le Camere, nell'intervallo fra le legislature, non abbiano più l'autorità per legiferare. Ed allora, per cercare di contemperare l'una e l'altra tesi, proporrebbe che il termine entro cui devono aver luogo le elezioni, che è stato fissato in giorni settanta, sia ridotto a quaranta. Non crede che vi siano difficoltà tecniche per indire le elezioni entro questo termine.

Fabbri vorrebbe chiedere all'onorevole Terracini, sostenitore della Giunta permanente, se egli crede che siano assolutamente simili i due casi della fine della legislatura per decorrenza del termine e dello scioglimento delle Camere per atto del potere esecutivo.

A suo parere, i due casi sono sostanzialmente diversi. Quando si tratta di fine della legislatura per decorrenza del termine normale non v'è nessuna particolare manifestazione di conflitto che non permetta, nell'intervallo fra le legislature, qualora si presentino esigenze di carattere legislativo, di riconvocare le vecchie Camere. Quando invece si tratta di scioglimento delle Camere per atto del potere esecutivo, siccome si è di fronte ad una situazione di conflitto, pensa che la istituzione della Giunta permanente possa avere una ragione d'essere; quindi, da un punto di vista liberale, sarebbe favorevole alla sua istituzione.

Terracini osserva che l'onorevole Fabbri ha perfettamente ragione nell'impostare così il problema, ma pensa che non si possa appesantire la Costituzione col prevedere una serie di casi. Ora, mentre con l'istituto della prorogatio non si riuscirebbe a soddisfare le esigenze che si possono manifestare nel caso di scioglimento anticipato della Camera, con l'istituto della Giunta permanente si verrebbero a soddisfare le esigenze sia nel caso di scioglimento, che di fine naturale delle Camere.

Il Presidente Ruini pone ai voti la proposta di istituire una Giunta permanente.

(La Commissione non approva).

Bisogna ora porre ai voti la proposta relativa alla prorogatio.

Laconi osserva che il testo del Comitato di redazione, per quanto riguarda la prorogatio, è così formulato;

«I loro poteri cessano con la riunione delle nuove Camere».

A suo parere è preferibile quello approvato dalla seconda Sottocommissione, che è del seguente tenore:

«I loro poteri sono tuttavia prorogati sino alla riunione delle nuove Camere».

Il Presidente Ruini pone ai voti la formula proposta dalla seconda Sottocommissione.

(La Commissione approva).

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A cura di Fabrizio Calzaretti