[Il 25 ottobre 1946 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sull'organizzazione costituzionale dello Stato. — Presidenza del Vicepresidente Conti.]
Mortati, Relatore, prospetta alla Sottocommissione l'opportunità di inserire nella Costituzione una norma analoga a quella stabilita nell'articolo 55 dello Statuto Albertino, per cui «ogni proposta di legge deve essere dapprima esaminata dalle giunte che saranno da ciascuna Camera nominate per i lavori preparatori». Ritiene che tale concetto potrebbe esprimersi in una formula come la seguente: «Ogni proposta di legge sarà preventivamente esaminata dalle Commissioni permanenti di ciascuna Camera, secondo le norme da essa dettate».
Osserva che con tale disposizione, che ha lo scopo di vincolare le Camere, limitando il loro potere regolamentare, si sancisce l'esame preliminare delle proposte di legge da parte di Commissioni permanenti, il cui sistema ha dato risultati migliori di ogni altro, anche di quello degli Uffici sorteggiati, permettendo uno studio più approfondito delle varie proposte di legge.
Aggiunge di non aver nulla in contrario a completare l'espressione «Commissioni permanenti» con la parola «elettive», come taluno desidererebbe, al fine di assicurare a ciascuna Commissione una rappresentanza di tutte le forze politiche, comprese quelle della minoranza.
Targetti ritiene che il concetto ispiratore della norma proposta dall'onorevole Mortati debba incontrare il consenso di tutti, perché tende a far funzionare più utilmente ed efficacemente il Parlamento; ma crede che non sia il caso di includerla nella Costituzione, rientrando, a suo avviso, in quella materia prettamente regolamentare che dovrebbe essere lasciata alla decisione di ciascuna Camera.
Mortati, Relatore, osserva che non esistono norme che debbano considerarsi a priori materia regolamentare; ed aggiunge che dipende dall'apprezzamento della Sottocommissione includerle o meno nella Costituzione.
Laconi domanda come sia possibile fare riferimento a Commissioni, quando non si è precedentemente precisato in che cosa esse consistano.
Mortati, Relatore, fa notare che quando si parla di «Commissioni permanenti» si fa riferimento ad un concetto acquisito nel diritto costituzionale.
Fuschini ritiene che la materia dei sistemi per l'approvazione delle leggi abbia avuto una tale elaborazione storica da escludere che si possa far luogo a nuove soluzioni. Riconosce che il sistema delle Commissioni permanenti è stato quello che ha dato i migliori risultati, ma osserva che in tanto si è giunti a questa conclusione, in quanto lo Statuto Albertino, limitandosi a parlare di «giunte», consentiva una notevole libertà, la quale ha permesso di fare molti esperimenti in materia. Ritiene quindi che non convenga ora elaborare una norma troppo restrittiva, onde sia possibile alle Camere, nella loro discrezionalità sovrana, di darsi il regolamento che riterranno migliore. A suo parere, la formula proposta dall'onorevole Mortati è troppo limitativa, escludendo tra l'altro il sistema delle Commissioni speciali, che pure è sempre esistito nelle consuetudini parlamentari ed ha dato buoni risultati.
Fabbri non comprende perché non si dovrebbe includere nella Costituzione la disposizione contenuta nello Statuto Albertino, che non ha dato luogo ad inconvenienti ed ha anzi determinato una prassi soddisfacente.
Ravagnan riconosce la giustezza del ragionamento dell'onorevole Fabbri, ma dichiara di non vedere l'opportunità di includere nella Costituzione una formula vaga e generica.
Mortati, Relatore, osserva che, piuttosto che usare una formula imprecisa, la quale non specifica il sistema prescelto per l'esame preliminare delle leggi — come fa lo Statuto Albertino che, tra l'altro, ha tradotto in «giunte» la parola francese bureaux per comprendere in essa tutte le Commissioni, gli Uffici, le Commissioni speciali ecc. — sarebbe conveniente adottare una norma di puro e semplice rinvio ai regolamenti delle rispettive Assemblee, come quella da lui già proposta.
Perassi è d'accordo con l'onorevole Mortati sull'opportunità di affermare il concetto di un esame preliminare delle proposte di legge attraverso Commissioni, senza però specificarne alcun carattere, sia di elettività che di durata, per non escludere l'eventualità della nomina di Commissioni speciali. Osserva che in tal modo si lascerebbe libertà di iniziativa alle assemblee legislative.
Mortati, Relatore, osserva che il primo problema, sul quale la Sottocommissione deve esprimere il proprio parere, è quello sull'opportunità di stabilire che per ogni proposta di legge si abbia un esame preventivo da parte di un organo interno della Camera. Ove questo sia risolto in senso affermativo si dovrà passare al secondo: se la composizione di questi organi debba essere fissata nella Costituzione o lasciata al Regolamento.
Laconi pensa che non si debba trascurare di esaminare l'opportunità di assicurare in qualsiasi tipo di Commissione una rappresentanza proporzionale di tutte le forze politiche che compongono l'Assemblea. Suggerisce quindi che alla parola «Commissioni» si facciano seguire le altre «proporzionalmente elette».
Fuschini osserva che l'attuale sistema elettorale potrebbe anche mutare.
Laconi fa presente che la questione riguarda non tanto il sistema elettorale — poiché essa sussisterebbe anche se al sistema proporzionale se ne sostituisse un altro — quanto il fatto di assicurare a tutti i gruppi politici una rappresentanza proporzionale in seno alle Commissioni.
Fuschini rileva che, stabilendo nella Costituzione una norma circa la elettività di queste Commissioni, non sarà più possibile — come si è ritenuto opportuno fare in casi eccezionali — affidare al Presidente, che ha tra l'altro il compito di tutelare le minoranze, la scelta dei membri delle Commissioni stesse.
Calamandrei osserva che la considerazione dell'onorevole Laconi — il quale, parlando di composizione proporzionale, fa un esplicito riferimento ai vari gruppi politici esistenti nella Camera — pone in evidenza una manchevolezza nell'impostazione delle discussioni che hanno luogo in questa sede: quella cioè di non aver posto il problema dei partiti. La situazione odierna, ben diversa da quella di un secolo fa, rende necessario un formale riconoscimento di questa realtà politica, cioè della funzione precostituzionale o paracostituzionale assunta dai partiti in tutte le democrazie moderne. Si domanda perché non si affronti coraggiosamente la situazione in sede costituzionale, dando ai partiti un esplicito riconoscimento.
Mortati, Relatore, chiarisce che su questo problema, che già è stato posto, si dovrà tornare in un secondo momento ed aggiunge che forse della questione si occuperà la prima Sottocommissione.
Targetti riconosce che il Parlamento, così come ha funzionato fino all'avvento del fascismo, ha ormai fatto il suo tempo, e ritiene che la funzione parlamentare sia ora matura per essere trasportata dall'Assemblea plenaria alle Commissioni. Dichiara perciò che, se la Sottocommissione entrasse nell'ordine di idee di considerare un diverso funzionamento del Parlamento, cadrebbe l'osservazione fatta da lui precedentemente circa l'opportunità di rinviare la disciplina di tale problema in sede di regolamento interno delle Assemblee.
Perassi obietta che un provvedimento di questo genere avrebbe molti punti di contatto con la legge del 1939, che istituì la Camera dei fasci e delle corporazioni.
Mortati, Relatore, fa rilevare che si tratta di due questioni diverse: il problema in discussione riguarda lo studio preliminare dei progetti che saranno poi esaminati dalle Camere, mentre quello accennato dall'onorevole Targetti si riferisce al procedimento della formazione delle leggi, cioè alla cosiddetta «deflazione legislativa», per la quale l'esame e l'approvazione dei progetti di legge è fatto dalle Commissioni e non dalla Camera in seduta plenaria.
Targetti precisa che le Commissioni dovrebbero avere soltanto il compito di elaborazione e non di approvazione delle leggi.
Il Presidente Conti informa la Sottocommissione che l'onorevole Mortati ha presentato due formulazioni, da servire come orientamento della discussione, così concepite:
1°) «Ogni proposta di legge sarà preventivamente esaminata dalla competente Commissione eletta in modo proporzionale da ciascuna Camera, secondo le norme del regolamento interno».
2°) «Ogni proposta di legge sarà preventivamente esaminata dalla Commissione di ciascuna Camera, competente secondo le norme del regolamento interno».
Inoltre comunica che dagli onorevoli Bozzi e Zuccarini è stata proposta la seguente dizione:
«Nessuna proposta di legge può essere messa in discussione se non sia stata preventivamente esaminata da Commissioni permanenti formate con la rappresentanza proporzionale delle varie correnti politiche, ovvero da Commissioni speciali nominate dal Presidente della Camera e formate con gli stessi criteri di rappresentanza».
Fabbri propone il mantenimento della norma contenuta nello Statuto Albertino con la sola sostituzione della parola «giunte» con l'altra «Commissioni».
Il Presidente Conti, nella formula proposta dagli onorevoli Bozzi e Zuccarini, sostituirebbe all'espressione «delle varie correnti politiche» l'altra «dei vari gruppi politici».
Bozzi anche a nome dell'onorevole Zuccarini, aderisce al suggerimento dal Presidente.
Vanoni dichiara che l'unico principio che, a suo parere, merita di essere affermato nella Costituzione è quello che stabilisce che l'esame dei progetti di legge da parte dell'Assemblea plenaria deve essere preceduto da uno studio da compiersi da un organo più ristretto, che oggi si chiama Commissione. Ritiene pericolosa l'affermazione nella Carta costituzionale di norme più dettagliate. Così, ad esempio, il principio che le Commissioni devono essere nominate col sistema proporzionale costituisce senza dubbio una bella affermazione di carattere generale, che però potrebbe rivelarsi inapplicabile all'atto pratico. Poiché ogni norma costituzionale crea dei vincoli alla futura attività legislativa ed al funzionamento dei vari organi costituzionali e del Parlamento, occorre evitare che questi vincoli siano tali da non permetterne il funzionamento; ché altrimenti, anziché un ordine, si avrebbe un disordine costituzionale.
Il Presidente Conti informa la Sottocommissione che l'onorevole Perassi ha presentato una formula così concepita:
«Ogni proposta di legge deve essere preventivamente esaminata da una Commissione di ciascuna Camera secondo le norme del regolamento».
Pone ai voti anzitutto la proposta pregiudiziale che sia opportuno prevedere nella Costituzione l'istituzione di Commissioni aventi il compito di esaminare preventivamente le proposte di legge.
(È approvata).
Mette quindi in votazione la formula più generica, che è quella proposta dall'onorevole Perassi, della quale ha testé dato lettura, avvertendo che, in caso di approvazione di questa, si dovrà passare alla votazione di quella proposta dagli onorevoli Bozzi e Zuccarini che assorbono le due, suggerite come orientamento dall'onorevole Mortati.
(È approvata).
Nobile ritiene che, per evitare l'inconveniente citato dall'onorevole Vanoni come esempio, sia necessario aggiungere in fine alla formula proposta dagli onorevoli Bozzi e Zuccarini, una frase come la seguente: «secondo le modalità che saranno fissate dal regolamento».
Perassi prospetta l'opportunità di sopprimere la parola «permanenti», contenuta nella proposta degli onorevoli Bozzi e Zuccarini.
Zuccarini accetta, anche a nome dell'onorevole Bozzi, tanto la proposta dell'onorevole Nobile, quanto quella dell'onorevole Perassi.
Il Presidente Conti pone ai voti la formula proposta dagli onorevoli Bozzi e Zuccarini, la quale, con gli emendamenti accettati dai proponenti, rimane così formulata:
«Nessuna proposta di legge può essere messa in discussione, se non sia stata preventivamente esaminata da Commissioni formate con la rappresentanza proporzionale dei vari gruppi politici, ovvero da Commissioni speciali nominate dal Presidente della Camera e formate con gli stessi criteri di rappresentanza, secondo le modalità che saranno fissate dal regolamento».
(Con 10 voti favorevoli e 10 contrari non è approvata).
Mortati, Relatore, sottopone all'esame della Sottocommissione la norma contenuta nel capoverso dell'articolo 55 dello Statuto Albertino:
«Le discussioni si faranno articolo per articolo».
Fabbri ritiene che non si debba rinunciare a questa disposizione che costituisce una notevole garanzia per la formazione della legge.
Laconi non ritiene inutile la disposizione; ma pensa che non sia il caso di includerla nella Costituzione.
Fabbri obietta che, se non si stabilirà questo principio nella Carta costituzionale, difficilmente una minoranza riuscirà ad ottenere che la discussione di un progetto si faccia articolo per articolo. Aggiunge che non è sufficiente che la Camera approvi il concetto informatore di una legge, ma è necessario che esamini il progetto stesso articolo per articolo; in tal modo si eviterà il pericolo che nel corpo di un articolo sia inclusa una disposizione poco opportuna.
Il Presidente Conti concorda con l'onorevole Fabbri sull'opportunità di inserire questo principio nella Costituzione.
Laconi insiste nel ritenere che tale norma costituisca materia regolamentare.
Il Presidente Conti pone ai voti il principio che le discussioni dei progetti di legge si debbono fare articolo per articolo.
(È approvato).
Mortati, Relatore, dato il risultato della votazione, ritiene che la Sottocommissione sarà anche favorevole alla disposizione contenuta nel primo periodo dell'articolo 63 dello Statuto Albertino:
«Le votazioni si fanno per alzata e seduta, per divisione e per squittinio segreto».
Il Presidente Conti pone ai voti l'inserimento nella Costituzione della norma indicata dall'onorevole Mortati, con la sostituzione della parola «squittinio», con l'altra «scrutinio».
(È approvata).
Mortati, Relatore, aggiunge che sarà opportuno tener presente in questa disposizione anche le altre forme di votazione non considerate nello Statuto Albertino come, ad esempio, quella per appello nominale.
(Così rimane stabilito).
[La discussione prosegue con l'esame di alcuni aspetti relativi al passaggio dei progetti di legge da una Camera all'altra. Il testo del resoconto è riportato a commento dell'articolo 70.]
A cura di Fabrizio Calzaretti