[Il 17 settembre 1947, nella seduta pomeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue la discussione generale dei seguenti Titoli della Parte seconda del progetto di Costituzione: Titolo I «Il Parlamento», Titolo II «Il Capo dello Stato», Titolo III «Il Governo». — Presidenza del Vicepresidente Conti.

Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda alle appendici per il testo completo della discussione.]

Presidente Conti. L'onorevole Fuschini ha presentato un ordine del giorno del seguente tenore:

«L'Assemblea Costituente

afferma la necessità che il Parlamento sia costituito da due Camere, delle quali la prima rappresenti, attraverso il suffragio universale diretto e la rappresentanza proporzionale dei partiti, o correnti politiche, gli interessi generali della Nazione, e la seconda, mediante un suffragio organico a doppio grado, rappresenti gli interessi territoriali ed economici a base regionale;

riconosce l'opportunità che le Camere possano riunirsi in Assemblea Nazionale e deliberare esclusivamente sui seguenti casi:

a) nomina del Presidente della Repubblica e sua messa in istato di accusa;

b) conferimento di maggiori poteri al Governo in caso di guerra;

ritiene che alle Camere siano assegnati uguali poteri per svolgere i rispettivi compiti, restando peraltro stabilito che, in caso di contrasto fra le loro deliberazioni, esperiti appositi accorgimenti procedurali, abbia la prevalenza la decisione della prima Camera, fermo il ricorso al referendum popolare».

Ha facoltà di svolgerlo.

[...]

Fuschini. [...] Mi permetto di fare un'ultima osservazione ed ho finito. Abbiamo discusso molto se le due Camere debbano avere poteri identici o meno. Io sono convinto a questo riguardo che occorra una gradazione la quale stabilisca che, in caso di conflitto per l'approvazione di una determinata legge o di una determinata deliberazione, tra la prima e la seconda Camera, la prevalenza spetti alla Camera che rappresenta gli interessi generali del Paese, come noi riteniamo e vogliamo che sia la Camera dei deputati.

La prevalenza della Camera dei deputati sul Senato trova la sua ragion d'essere nella realtà storica che ci ha accompagnato sin qui, nonostante che la situazione sia stata diversa: realtà storica che ci insegna che il Senato ha tenuto sempre verso la Camera dei deputati un atteggiamento riguardoso e condiscendente. Molte vie, d'altronde, vi saranno sempre per risolvere i conflitti e eliminare le frizioni che potranno sorgere fra le due Camere; ma deve in ogni modo essere affermato nella Costituzione il principio della prevalenza della prima Camera sulla seconda.

Siccome però in pari tempo si è inserito nel progetto di Costituzione l'appello al popolo attraverso il referendum, ritengo opportuno che ciò non sia dimenticato e perciò, proponendo una preminenza della prima Camera sulla seconda, ammetto che resti salvo sempre il ricorso al referendum.

[...]

Corbi. [...] Il referendum! Io premetto di non essere un avversario dichiarato del referendum, anzi credo che il referendum possa essere uno strumento utile quando se ne fa un uso parsimonioso, il che però non mi sembra avvenga secondo quanto è proposto nel progetto.

Esaminiamo un po' quale dovrebbe essere il curriculum di un disegno di legge secondo la procedura prevista. Temo che si possa arrivare ad un assurdo: che in cinque anni (dico un paradosso) nessuna legge esca dal Parlamento italiano. Perché? Supponiamo, colleghi, che un deputato e un senatore propongano un disegno di legge. I due disegni di legge vertono sulla stessa materia, ma differiscono in qualche cosa: nella sostanza o in altro. Ebbene, le due Camere si riuniranno ciascuna per conto proprio per discutere, formulare, rendere la legge completa nei suoi articoli; e passeranno (siamo generosi), se si tratterà di una legge importante, con tutto l'altro lavoro che vi sarà da fare, due mesi per l'esame in sede di Commissione; perché ormai l'esperienza ci dimostra che c'è bisogno di tempo quando si tratta di leggi anche non molto importanti e decisive.

A un determinato momento le due leggi, pronte, verranno portate in discussione e si dovrà pure esaminare quali di queste due leggi debba avere la precedenza o se sia possibile fonderle in una per rivolgere l'esame delle due Camere su uno solo di questi disegni di legge. E può passare (e voglio essere generoso) un mese per le trattative che ci saranno tra le due Camere e per la discussione che ne seguirà. Ad un certo momento si raggiunge l'accordo e uno dei due disegni di legge, supponiamo quello della prima Camera, va all'esame della seconda Camera. Può verificarsi benissimo il fatto previsto dal testo della Costituzione: e cioè che la seconda Camera lasci passare tre mesi e non risponda.

[...]

Facciamo ora il caso più favorevole: che la legge si faccia, perché le due Camere si trovano d'accordo. Però accade (è un caso che può molto facilmente verificarsi) che questa legge non venga approvata con la maggioranza dei due terzi, ed allora 50 mila elettori sono in diritto di chiedere il referendum. Si fa il referendum, che decide per il sì o per il no; ma questo referendum, a sua volta, non è valido perché ad esso non hanno preso parte i due quinti degli elettori.

Mi sembra che si possa davvero concludere che questo è il sistema per non fare le leggi.

[...]

E mi consenta l'onorevole Presidente di dire ancora qualche cosa sull'istituto del referendum. Io ne ho sentito qui fare i più grandi elogi; ho sentito dall'onorevole Preti che il referendum è una garanzia democratica, è un correttivo dello strapotere dei partiti, equivale alla democrazia diretta. Sono d'accordo in gran parte, ma solo in parte, perché il referendum, se non è bene utilizzato, può diventare un espediente ostruzionistico con maschera democratica. L'articolo 72 ce lo conferma. E quell'esempio che poco fa io avevo fatto della povera e grama vita che dovrebbe fare un disegno di legge per vedersi bocciato dopo tanto tempo di travagliato cammino, sta a dimostrare proprio che il referendum può servire a tutti coloro i quali hanno interesse acché una legge fondamentale — la riforma agraria, ad esempio, — non abbia a passare mai; una legge sulla nazionalizzazione delle industrie o delle banche non possa venire in Italia, come invece viene in Inghilterra.

Con questo articolo 72, poi, si dà un potere enorme ai grandi partiti, ai partiti di massa — e sono io a dirlo, membro di un partito di massa — perché i grandi partiti saranno arbitri della situazione. Sarà facile per un grande partito riuscire ad ottenere le firme necessarie per far indire il referendum ogni qual volta ad esso parrà. E, d'altra parte, sarà difficile che una legge possa passare a maggioranza di due terzi, o, meglio, possono darsi molti casi in cui questa esigenza non venga soddisfatta. E allora le leggi, per quanto bene elaborate, per quanto studiate, ponderate, non diverranno esecutive. E poi, non notate una incongruenza? Si vuole la seconda Camera come un organo di maggiore riflessione e di maggiore competenza; però, ad un certo momento, ci si dimentica assolutamente di questa maggiore competenza, di questa riflessione, e allora l'esito di tutto un lungo dibattito dipenderà non dallo studio, dalla riflessione, dal senso di responsabilità dei legislatori, ma dal partito il quale è più attrezzato dal punto di vista della propaganda, dei mezzi, e che potrà nel Paese con facilità anche prospettare una legge per quello che non è, interpretare una legge come non dovrebbe essere interpretata: in altri termini, si rende possibile ingannare così gli elettori, perché ci si può servire anche della peggiore demagogia nell'illustrare una legge alle popolazioni che debbono pronunciarsi con un referendum.

L'esito di un referendum non sarebbe, quindi, altro che la volontà dei partiti più forti, i quali possono imporre, per i mezzi, per la forza che hanno, la loro volontà al Paese. Pensino a questo quei deputati che appartengono ai partiti delle minoranze: le minoranze non avrebbero più nessuna funzione nella vita parlamentare se non quella di protestare; ma le proteste non fruttano molto.

E ancora vorrei dire — per rispondere all'onorevole Preti — che il referendum non è la democrazia diretta, perché la democrazia diretta ha proprie istanze, una propria prassi, è qualcosa che si svolge, si articola, si forma in una maniera completamente diversa. Dico queste cose, perché non si confonda il referendum con la democrazia diretta, che noi rivendichiamo e ci poniamo come obiettivo da raggiungere.

E, infine, del referendum si vuole dire che è un correttivo — per taluni sarebbe un correttivo — dello strapotere dei partiti.

Ma questo ormai non si ammette più, non può essere più ritenuto valido questo argomento oggi!

E vi cito le parole — non sono parole mie, ma parole di un uomo che certo non poteva essere tacciato di simpatie per le sinistre — vi cito le parole di Garlanda, deputato e giornalista, che scriveva: «Gli Italiani non hanno ancora capito che Governo parlamentare vuol dire Governo di partito. Essi non si sono ancora resi conto che tutti quelli che vogliono che un certo numero di idee prevalgano nel Governo del loro paese, devono iscriversi ad un partito che si faccia propugnatore di quelle idee».

Mi sembra che queste parole possano oggi utilmente ripetersi. Ed è certo che i partiti sono oggi la rappresentanza più autorevole e qualificata, sono una realtà della nostra vita democratica; e parlare di strapotere dei partiti significa parlare di strapotere della democrazia, perciò credo, in ultima analisi, sia un non senso parlare di strapotere dei partiti in regime democratico. E sono convinto che se in Italia noi avessimo avuto anche nei vecchi Parlamenti, anche nei primi Parlamenti dello Stato italiano, dei partiti con chiara fisionomia e con chiari programmi, non avremmo assistito a quel trasformismo parlamentare che è tanto nociuto al Paese e che, anche se involontariamente, ha aperto la strada a quel regime che oggi, in questa Costituzione, noi vogliamo condannare.

Infine, il referendum — così come è previsto in questo testo costituzionale — può venire a turbare l'unità dell'indirizzo politico ed a paralizzare di conseguenza l'azione governativa e parlamentare. Si pensi che un Governo può veder passare una legge, la quale è condizione di altre leggi, ma che, rimanendo sola, avulsa da quelle altre che dovrebbero invece essere approvate, non ha ragione di essere: ragion per cui il Governo si troverebbe ad un certo momento nella impossibilità di assolvere il suo programma e le sue funzioni.

Voglio richiamare la vostra attenzione, onorevoli colleghi, su questo fatto: il referendum può scavare solchi profondi fra Regione e Regione, specialmente quando una legge riguardi questioni economiche, quando cioè una legge può favorire gli interessi industriali di alcune Regioni d'Italia ma può pregiudicare gli interessi di altre Regioni che hanno una economia diversa. E allora noi assisteremmo ad una lotta spietata fra Regione e Regione, perché, se la legge, nel quadro generale dell'economia nazionale, è buona e giusta, perché il legislatore la vede con più lontana prospettiva, però, colui che è chiamato a decidere immediatamente, e non ha possibilità né capacità di un più ampio giudizio, può dare un voto dettato non dagli interessi nazionali ma da motivi immediati e contingenti, con grave danno di tutto il Paese.

Dunque il referendum può diventare una arma pericolosa e nociva.

Io non so quanto ci sia di vero e non faccio mio quanto ha pubblicato un giornale che ho qui; è stato scritto e pubblicato di una certa circolare vaticana, del febbraio di quest'anno.

Presidente Conti. Onorevole Corbi, devo avvertirla che ella ha ormai superato i limiti di tempo consentiti per lo svolgimento degli ordini del giorno.

Corbi. Sarò brevissimo. Del resto la citazione che devo fare è breve.

Uberti. Da dove l'ha presa?

Corbi. Lei potrà poi anche smentire.

Presidente Conti. Onorevole Corbi, continui a parlare; le raccomando però la brevità.

Corbi. La circolare suona così: «In linea di massima il progetto risponde sufficientemente allo spirito cristiano; tuttavia potrebbero verificarsi situazioni di fronte alle quali si impone una tempestiva presa di posizione. Non mancherà il centro di seguire gli avvenimenti, pronto a lanciare l'appello alla periferia per quelle manifestazioni di consenso di massa necessarie in regime democratico per suffragare la legittimità delle richieste. Occorre al riguardo predisporre alla periferia opportuni apparati per l'organizzazione tempestiva di liberi referendum».

Uberti. Ma da dove l'ha presa?

Presidente Conti. Onorevole Uberti, non interrompa.

Corbi. Onorevole Uberti, è forse stato lei a redigerla come uomo di Azione cattolica? Parla per fatto personale?

Che cosa potrebbe accadere se questa circolare fosse vera? Che uno Stato straniero deciderebbe delle leggi che in Italia si possono e non si possono fare. Questa è la conseguenza di quanto ho letto. (Commenti).

Poiché, onorevole Presidente, ella è stata già generosa nel concedermi qualche minuto in più, con grande rincrescimento dell'onorevole Uberti, la pace del quale non voglio più turbare, concludo dicendo che ho ascoltato con interesse quanto ha detto l'onorevole Condorelli quando ha parlato della necessità di assicurare al Parlamento una funzionalità più sicura di quanto questo progetto preveda.

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A cura di Fabrizio Calzaretti