[Il 24 ottobre 1947, nella seduta pomeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo terzo della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Il Governo».
Dopo l'approvazione dell'articolo relativo al voto di fiducia e sfiducia al Governo, viene chiesto di prendere in esame il presente articolo che era stato rinviato.]
Tosato. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Tosato. Mi pare che a questo punto dovremmo passare all'esame dell'articolo 84, in relazione alla domanda di sospensiva fatta a suo tempo dall'onorevole Corbino, di rinviare la votazione di questo articolo dopo la votazione degli articoli 87 e 88.
Presidente Terracini. Allora riprendiamo l'esame dell'articolo 84. Se ne dia lettura.
Molinelli, Segretario, legge:
«Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere».
Presidente Terracini. Parte degli emendamenti presentati a questo articolo sono stati già svolti in una seduta precedente.
L'onorevole Nobile ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire l'articolo 84 col seguente:
«Su proposta del Consiglio dei Ministri e sentito il parere dei Presidenti delle due Camere, il Presidente della Repubblica può decretare lo scioglimento delle Camere legislative solo nel caso in cui in un medesimo periodo di 18 mesi siano avvenute due crisi ministeriali.
«In nessun caso, però, le Camere potranno essere sciolte prima che siano trascorsi diciotto mesi della legislatura».
L'onorevole Nobile ha facoltà di svolgere il suo emendamento.
Nobile. L'emendamento non è che la riproduzione di un articolo della Costituzione francese e corrisponde, su per giù, a quello presentato dall'onorevole Carpano. La sola differenza consiste nei limiti di tempo.
Nell'emendamento Carpano si stabilisce che le Camere possono essere sciolte, quando siansi verificate due crisi ministeriali nel corso di sei mesi. Con ciò si verrebbe ad ammettere la possibilità che si abbia una crisi ogni tre mesi! Purtroppo, qualche volta ciò è accaduto in Italia, ma parlarne nella Costituzione mi sembra inammissibile.
Se un emendamento del genere va approvato dall'Assemblea, vorrei, perciò, raccomandare i termini di tempo stabiliti nell'articolo 51 della Costituzione francese, che a me sembrano più ragionevoli. E non ho altro da aggiungere. A me piacerebbe veder approvata una proposta simile per due considerazioni: da un lato essa limiterebbe i poteri di scioglimento delle Camere da parte del Presidente della Repubblica; dall'altro, contribuirebbe implicitamente ad una maggiore stabilità del Governo, perché inviterebbe le Camere ad una maggiore riflessione prima di dare per la seconda volta un voto di sfiducia.
Presidente Terracini. Prego la Commissione di esprimere il suo parere sugli emendamenti.
Tosato. Relativamente all'articolo 84 sono stati presentati vari emendamenti.
Circa gli emendamenti presentati dagli onorevoli Benvenuti e Dominedò ho avuto occasione di esprimere il pensiero della Commissione. La Commissione è contraria ad ammettere una possibilità di scioglimento della Camera da parte del Presidente della Repubblica in via di prerogativa, cioè, secondo il significato attribuito a questo termine dai presentatori degli emendamenti, senza il concorso di un Ministro che assuma la responsabilità dell'atto del Presidente.
La Commissione resta ferma al principio fondamentale che nessun atto del Presidente possa aver luogo senza la controfirma di un Ministro responsabile.
Per quanto riguarda l'emendamento presentato dall'onorevole Costantini secondo il quale «il Presidente della Repubblica può sciogliere le Camere con il consenso espresso dei rispettivi Presidenti» la Commissione è dolente di dover esprimere un apprezzamento negativo. Quando mai i Presidenti delle Camere vorranno assumersi la responsabilità di accordare al Presidente l'assenso per lo scioglimento delle Camere? Quando mai questi Presidenti, eletti dalle Camere, vorranno assumersi questa responsabilità di fronte ai membri delle Camere? L'emendamento proposto affida ai Presidenti un compito estraneo alle loro funzioni, e li mette, senza ragione, in una situazione impossibile. Praticamente, l'onorevole Costantini se ne renderà conto, lo scioglimento delle Camere non avrà mai luogo, e se avverrà, avrà luogo quando i Presidenti siano sicuri del consenso delle Camere. (Interruzione del deputato Costantini).
Secondo l'emendamento dell'onorevole Nitti i Presidenti delle Camere non dovrebbero essere nemmeno sentiti. Ora, è evidente onorevole Nitti, che il testo della Commissione rappresenta precisamente una transazione: transazione nei limiti del possibile per conservare la natura e gli scopi dell'istituto tra due tendenze opposte, la tendenza che vuol subordinare assolutamente la possibilità del Presidente di sciogliere le Camere all'assenso di organi diversi da quelli del Governo, e l'altra tendenza che vuol realizzare puramente e semplicemente la discrezionalità del Presidente col suo Governo per lo scioglimento delle Camere. Il progetto rappresenta questo tentativo di conciliazione nel senso che per un atto così importante si deve bensì sentire il parere dei Presidenti delle Camere, salvo però l'apprezzamento che di esso faranno il Governo e sopratutto il Presidente della Repubblica. L'emendamento dell'onorevole Nitti però — leggo meglio — vuole anche limitare il potere del Capo dello Stato allo scioglimento della Camera dei deputati. Ora, la Commissione non può accogliere tale proposta.
L'emendamento presentato dall'onorevole Nitti ha una sua ragion d'essere in relazione alla sua proposta originale relativamente al Senato. L'onorevole Nitti suggeriva, come ricordate, un Senato avente una durata maggiore della durata della Camera dei deputati, e soprattutto un Senato rinnovabile parzialmente ogni biennio o triennio. Ora, dato che l'Assemblea ha respinto questo suggerimento, escludendo il rinnovamento parziale del Senato, non v'è alcuna ragione di limitare lo scioglimento alla Camera dei deputati, escludendone la possibilità per il Senato. Non sarebbe più giustificato, questo trattamento diverso per le due Camere.
Secondo l'onorevole Colitto bisognerebbe precisare che il Presidente può sciogliere entrambe le Camere o anche una di esse.
Il testo della Commissione è generico, dice semplicemente: il Presidente può sciogliere le Camere. Ma io credo che il testo del progetto comprenda implicitamente questa proposta esplicita fatta dall'onorevole Colitto.
Faccio una ipotesi. La Camera dei deputati dura cinque anni, il Senato sei anni. Nel giro di poche legislature l'elezione del Senato, salvo scioglimenti anticipati, potrà cadere dopo due o tre anni da quella della Camera dei deputati; e con l'elezione del Senato manifestarsi una situazione politica totalmente cambiata, cambiata tanto da infirmare il valore rappresentativo della Camera dei deputati, eletta precedentemente.
Ritengo che in questo caso, il Presidente della Repubblica possa sciogliere soltanto la Camera dei deputati, e non il Senato appena uscito dal suffragio popolare.
Comunque, la Commissione non è contraria a questa precisazione proposta dall'onorevole Colitto.
Secondo l'emendamento presentato dall'onorevole Carpano ed altri, il Presidente della Repubblica potrebbe, sì, sciogliere le Camere, ma non prima di un anno dalla loro elezione, e nel caso che si siano verificate due successive crisi di Governo, in seguito a voto di sfiducia, nel periodo di un semestre.
Quindi, secondo questo emendamento, il potere di scioglimento del Presidente sarebbe subordinato a due condizioni: una generale, in ogni caso nessuno scioglimento prima che sia trascorso un anno dalle elezioni delle Camere stesse; seconda condizione, scioglimento possibile soltanto in quanto nel giro di un semestre siano intervenute due crisi ministeriali per voto di sfiducia delle Camere.
La Commissione osserva che, per quanto riguarda il termine di un anno — e questo vale per l'emendamento analogo, sotto questo aspetto, dell'onorevole Nobile (che propone invece un termine di diciotto mesi) — esso evidentemente ha qualcosa di arbitrario e in definitiva servirebbe a frustrare quelle esigenze che si intendono soddisfare precisamente col potere di scioglimento. Può darsi infatti che le esigenze, che giustifichino il potere di scioglimento da parte del Presidente della Repubblica, si manifestino prima di un anno o di diciotto mesi dalla elezione delle Camere.
Questa arbitrarietà di un termine vale anche per l'altro requisito positivo posto dall'onorevole Carpano: cioè lo scioglimento è possibile soltanto in quanto siano intervenute due crisi nel giro di un semestre. Questo requisito positivo da un lato è arbitrario, dall'altro, in definitiva, potrebbe portare alla conseguenza di subordinare sempre l'esercizio del potere di scioglimento da parte del Presidente alla volontà delle Camere; perché è evidente che, se lo scioglimento è possibile soltanto in quanto le Camere votino la sfiducia al Governo due volte nel giro del semestre, le Camere che non vogliono restare sciolte, potranno facilmente rinviare il voto di sfiducia poco dopo il decorso del semestre dalla crisi precedente, rendendo così sempre impossibile lo scioglimento.
Per queste ragioni la Commissione non può accettare l'emendamento Carpano e quello, analogo, proposto dall'onorevole Nobile.
L'emendamento proposto dall'onorevole Bosco Lucarelli vorrebbe aggiungere un comma: «In tal caso i poteri delle Camere non sono prorogati fino alla riunione delle nuove Camere».
Tutti ricordano che l'Assemblea ha approvato l'istituto della prorogatio, in forza del quale le Camere, anche scadute, possono essere convocate; s'intende, in circostanze straordinarie, che ne rendono opportuna, anzi necessaria, la convocazione. Secondo l'onorevole Bosco Lucarelli si dovrebbe fare una eccezione a questo istituto della prorogatio nel caso in cui le Camere cessino non per morte naturale, ma per scioglimento.
Ora, credo che questo emendamento sia determinato da preoccupazioni che, in fondo, non hanno effettiva giustificazione. Vi sono due ipotesi da fare: o il Governo è posto in minoranza delle Camere: in questo caso il Governo può suggerire al Presidente, ed il Presidente consentire, lo scioglimento delle Camere: ed è evidente che in questo caso le Camere non potranno essere convocate per discutere e votare la sfiducia al Governo: ciò è escluso dal fatto che il Presidente ha fatto esercizio del potere di scioglimento; oppure il Governo conserva la fiducia delle Camere. Se ciò nonostante queste vengono sciolte, questo implica tra il Governo e l'Assemblea e tra l'Assemblea ed il Paese un dissidio in forza del quale il Presidente ha ritenuto opportuno sciogliere le Camere ed indire nuove elezioni. Lo scioglimento può essere anche giustificato dal manifestarsi della necessità di risolvere gravi questioni, questioni del tutto nuove, sulle quali il corpo elettorale non ha avuto occasione di prendere posizione attraverso le elezioni. È evidente che in questi casi non si può invocare la prorogatio dei poteri delle Camere, per discutere della fiducia al Governo. In ambedue le ipotesi indicate si abuserebbe della proroga dei poteri per combattere il Governo e, in definitiva, per porre in discussione lo scioglimento, il che è evidentemente inammissibile e escluso. Per tutte le altre questioni, non attinenti la fiducia al Governo, la possibilità della convocazione dev'essere sempre ammessa, e tanto più, aggiungo, quando le Camere sono sciolte. Gli eventi straordinari che giustificano la convocazione delle Camere scadute possono verificarsi anche a Camere sciolte — si pensi ad esempio al caso di emanazione di decreti-legge di urgenza — e quindi, anche nell'ipotesi di scioglimento, anzi a maggior ragione, la prorogatio ha ragion d'essere. D'altronde ripeto: la proroga non può essere invocata, data la sua natura e la sua funzione, se non per casi ed eventi veramente straordinari e urgenti.
Vengo all'emendamento dell'onorevole Romano, il quale propone di aggiungere questo comma: «Allo scioglimento delle due Camere seguirà l'elezione del Presidente della Repubblica da farsi entro sei mesi dalla elezione delle Camere stesse». Evidentemente questo emendamento, dopo gli articoli che abbiamo già approvato, non ha più ragion d'essere e cade.
La Commissione non è aliena dall'accettare l'emendamento dell'onorevole Laconi, sebbene ritenga sia superfluo. Infatti abbiamo già votato un articolo in forza del quale non si procede ad elezione del Presidente della Repubblica nel caso in cui questa elezione cada nell'ultimo semestre di vita delle Camere. È evidente che una norma di correttezza costituzionale imporrà identica condotta da parte del Presidente della Repubblica per quanto riguarda lo scioglimento.
Tuttavia, se l'onorevole Laconi insiste, la Commissione non ha difficoltà ad accettare la sua proposta.
Presidente Terracini. Chiedo ai presentatori degli emendamenti se intendono mantenerli.
Onorevole Benvenuti, mantiene il suo emendamento?
Benvenuti. Lo ritiro, riservandomi di ripresentarlo quando si discuterà il problema della Corte costituzionale.
Presidente Terracini. Sta bene. E lei, onorevole Costantini?
Costantini. Lo mantengo.
Presidente Terracini. Onorevole Nitti, lo mantiene?
Nitti. Lo ritiro.
Presidente Terracini. E lei, onorevole Dominedò?
Dominedò. Lo ritiro, ma a proposito di questo emendamento debbo una parola di risposta all'onorevole Orlando, il quale mi ha fatto l'onore di un apposito intervento.
Mi è sembrato, in primo luogo, che l'onorevole Orlando collegasse eccessivamente l'ipotesi prospettata nel mio emendamento a quella delle prerogative in via personale. Viceversa, fra i due casi, a prescindere dal distacco obiettivo, vi è questo divario: che nelle prerogative in via strettamente personale, classiche e tradizionali, è senza altro esclusa la controfirma del Governo, mentre qui la controfirma è sempre possibile, anche se non necessaria, agli effetti della validità.
In secondo luogo, l'obiezione che la proposta in parola risulti inconciliabile col principio di irresponsabilità, viene del tutto meno quando invece si postuli un'ipotesi di responsabilità a seguito dell'esercizio di questo potere autonomo e indipendente; ciò che espressamente mi riservavo di fare.
In terzo luogo, ed ultimo, la proposta, piuttosto che rivolta al passato, appare protesa verso il futuro, in quanto tendente ad accogliere un aspetto del potere presidenziale del Capo dello Stato per inserirlo organicamente nel sistema del Governo parlamentare da noi adottato.
Mi rendo conto che questo tentativo di sintesi possa forse eccessivamente turbare lo schema già predisposto dalla Commissione, e perciò, in omaggio alla maggioranza prevalsa nell'ambito del mio Gruppo, non insisto a che l'emendamento sia posto in votazione.
Presidente Terracini. L'emendamento dell'onorevole Colitto è stato accettato dalla Commissione.
Onorevole Carpano Maglioli, mantiene il suo emendamento?
Carpano Maglioli. Lo mantengo.
Presidente Terracini. E lei, onorevole Bosco Lucarelli?
Bosco Lucarelli. Dopo le dichiarazioni della Commissione, che devono essere intese come una interpretazione autentica, secondo le quali in questi casi le Camere funzionerebbero solo per gli atti di ordinaria amministrazione, non insisto nel mio emendamento.
Presidente Terracini. L'emendamento dell'onorevole Romano è stato assorbito.
Onorevole Laconi, mantiene l'emendamento?
Laconi. Lo mantengo.
Presidente Terracini. Onorevole Nobile, mantiene l'emendamento?
Nobile. Ritiro il mio emendamento in quanto sostanzialmente non differisce da quello dell'onorevole Carpano Maglioli al quale mi associo. Vorrei però, quando verrà in votazione l'emendamento Carpano, proporre che sia votato per divisione, separando quanto concerne il termine di tempo.
Presidente Terracini. Dobbiamo ora passare alla votazione.
Laconi. Chiedo di parlare per dichiarazione di voto.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Laconi. Il nostro Gruppo voterà favorevolmente all'emendamento che porta il mio nome, in quanto è stata approvata nell'articolo 81 la disposizione che in caso di scioglimento delle Camere i poteri del Presidente sono automaticamente prorogati. Se noi a questo punto non stabilissimo un certo limite nella facoltà del Presidente, riguardo allo scioglimento delle Camere, il Presidente della Repubblica avrebbe la possibilità di fare un piccolo colpo di stato legale, e cioè potrebbe sciogliere le Camere per avere prorogati i poteri e avvalersi di questo potere prorogato per influenzare le nuove elezioni. Se domani il Presidente della Repubblica, allo scadere del suo mandato, si trovasse con due Camere le quali in modo evidente non gli fossero favorevoli, egli potrebbe benissimo sciogliere le Camere e prorogare i suoi poteri per avere nuove Camere che potrebbero essere a lui più favorevoli.
Ora, questo sarebbe tanto più grave se per caso non dovesse passare l'emendamento dell'onorevole Carpano, perché allora il diritto di scioglimento del Presidente sarebbe senza limiti in quanto il Presidente potrebbe sciogliere le Camere appena elette. Siccome una tradizione democratica in Italia non vi è ancora, penso che non sia male di stabilire delle clausole a questo riguardo.
Rossi Paolo. Chiedo di parlare per dichiarazione di voto.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Rossi Paolo. Volevo precisare che il nostro Gruppo voterà il testo della Commissione salvo l'emendamento dell'onorevole Laconi, che accetta, e voterà contro tutti gli altri emendamenti. È un problema grave questo, che abbiamo accuratamente esaminato. Non c'è nessun dubbio che nel sistema della nostra Costituzione lo scioglimento anticipato sia una necessità. Si potrebbe pensare diversamente se avessimo ammesso il sistema della legislatura breve, ma con Camere che durano cinque o sei anni e con la mutevolezza della pubblica opinione in Italia, sarebbe impossibile immaginare un sistema diverso. Lo scioglimento è inevitabile. Si deve osservare che l'istituto dello scioglimento è postulato necessario dell'altro istituto che è rappresentato dal referendum popolare introdotto dalla nostra Costituzione. Sarebbe un assurdo intollerabile ed un evidente pericolo politico che una maggioranza parlamentare battuta da un massiccio referendum popolare potesse e dovesse sopravvivere per cinque o sei anni. Ammesso il principio ci pare che la formula più esatta sia quella concordata dalla Commissione e riteniamo pertanto che gli altri emendamenti siano nettamente da respingere.
All'autorevole parola dell'onorevole Orlando si può rispondere che non occorre stabilizzarsi su formule scientifiche; tanto più che, avendo già votato l'articolo 84, abbiamo escluso la interpretazione di un potere personale del Presidente della Repubblica, ed abbiamo creato, non un atto di prerogativa, ma un atto di Governo circondato da una garanzia nuova: la garanzia del parere favorevole dei Presidenti delle due Assemblee.
E vengo all'emendamento presentato dall'onorevole Costantini, nei confronti del quale osservo che le Camere non hanno una naturale tendenza al suicidio, e che, se si dovesse ottenere sempre che i due Presidenti di entrambe le Camere si dichiarassero favorevoli allo scioglimento anticipato della Camera che rappresentano, non arriveremmo mai ad ottenere lo scioglimento quando dall'esito di elezioni parziali la coscienza pubblica deducesse l'assoluta necessità di un mutamento di Governo.
Ma l'emendamento dell'onorevole Carpano è quello che più ci ha preoccupato. Io a questo vorrei opporre la seguente considerazione: supponga l'onorevole Carpano che tre crisi successive rivelino l'impossibilità di costituire un Governo. Abbiamo il caso del comune di Roma, per esempio: può darsi che lo stesso succeda sul piano nazionale... (Interruzione del deputato Carpano Maglioli).
Ma, onorevole Carpano, qui non c'è la possibilità, di nominare un Commissario.
Si può nominare un Commissario per l'amministrazione del comune di Roma, ma non per l'amministrazione dell'Italia. Ed io suppongo che se, come si è proposto, non potranno votare i membri del Governo e la maggioranza effettiva è soltanto di quattro o cinque voti, possano anche manifestarsi quattro o cinque successivi dinieghi di fiducia. Ed allora cosa può fare il Capo dello Stato se non può ricorrere alle nuove elezioni? È un caso che si può anche verificare e bisogna, necessariamente, valutarlo.
Del resto dico all'onorevole Carpano: delle due l'una: o le crisi non si verificheranno ed allora è evidente che non c'è bisogno dello scioglimento; o vi saranno crisi multiple, ed allora sarebbe pericoloso porre un limite di tempo prima del quale non sia possibile procedere allo scioglimento.
Del resto, mi pare ovvio che il Presidente della Repubblica, che è anch'egli figlio della stessa maggioranza, sarà estremamente cauto nel valersi di questa facoltà, così come sarà estremamente cauto il Governo. C'è il mito di Saturno nella leggenda, ma non c'è il mito opposto dei figli che mangino il padre: i membri del Governo sono figli della maggioranza e si suppone che non possano battersi contro la maggioranza che li ha espressi. Credo che il Presidente sarà estremamente cauto nel valersi di questa somma sua facoltà. Se poi la maggioranza nuova gli darà ragione tanto meglio; se gli darà torto tanto peggio per lui. Farà come tanti altri Presidenti: se ne andrà.
Moro. Chiedo di parlare per dichiarazione di voto.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Moro. Dichiaro che il nostro Gruppo, ritenendo che il potere di scioglimento delle Camere sia uno strumento indispensabile per adeguare la rappresentanza popolare ai reali mutamenti dell'opinione pubblica, al di fuori della durata normale delle legislature, voterà in favore dell'articolo 84 e contro tutti gli emendamenti modificativi.
Presidente Terracini. Pongo in votazione l'emendamento sostitutivo dell'onorevole Costantini:
«Il Presidente della Repubblica può sciogliere le Camere col consenso espresso dei rispettivi Presidenti».
(Non è approvato).
Pongo ora in votazione il testo della Commissione con l'emendamento Colitto, accettato dalla Commissione:
«Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere entrambe le Camere o anche una sola di esse».
(È approvato).
Passiamo alla votazione dell'emendamento presentato dall'onorevole Carpano Maglioli e altri, tendente ad aggiungere al testo ora votato le seguenti parole:
«non prima di un anno dalla loro elezione e nel caso che abbiano dato luogo a due mutamenti di Governo a seguito di voto di sfiducia nello spazio di un semestre».
Su questo emendamento è pervenuta una richiesta di votazione per scrutinio segreto degli onorevoli Maltagliati, Laconi, Vernocchi, Giacometti, Fedeli Aldo, Pistoia, Scoccimarro, Sicignano, Corbi, Grieco, Pesenti, Gallico Spano Nadia, Fedeli Armando, Saccenti e altri.
Presidente Terracini. Indico la votazione segreta.
Presidenza del Vicepresidente Targetti
(Segue la votazione).
Presidente Targetti. Dichiaro chiusa la votazione e invito gli onorevoli Segretari a procedere alla numerazione dei voti.
(Gli onorevoli Segretari numerano i voti).
Presidenza del Presidente Terracini
Presidente Terracini. Comunico il risultato della votazione a scrutinio segreto:
Presenti e votanti............ 309
Maggioranza.............. 155
Voti favorevoli........... 116
Voti contrari.............. 193
(L'Assemblea non approva).
[Nel resoconto stenografico della seduta segue l'elenco dei deputati che hanno preso parte alla votazione.]
Presidente Terracini. Pongo in votazione l'emendamento dell'onorevole Laconi, accettato dalla Commissione, tendente ad aggiungere il seguente comma:
«Non può usare di tale facoltà negli ultimi sei mesi del suo mandato».
(È approvato).
L'articolo 84 risulta nel suo complesso, salvo coordinamento, così approvato:
«Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere entrambe le Camere o anche una sola di esse.
«Non può usare di tale facoltà negli ultimi sei mesi del suo mandato».
A cura di Fabrizio Calzaretti