[Il 7 gennaio 1947, nella seduta antimeridiana, la prima Sezione della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sul potere esecutivo. — Presidenza del Deputato Perassi.]
Il Presidente Perassi fa presente che la discussione odierna verte ancora sugli articoli 19, 20 e 21 del progetto. All'articolo 20 l'onorevole Fabbri ha proposto il seguente emendamento:
«Il Primo Ministro, a seguito dell'adesione dei vari Ministri al programma del Governo da lui presieduto, precisa ed enuncia le direttive di politica generale del Governo stesso, delle azioni ed omissioni del quale sono responsabili solidalmente tutti i Ministri».
Da parte sua, nell'articolo anzidetto propone di sostituire, alle parole: «Il Primo Ministro è responsabile della politica generale del Governo», le seguenti: «Il primo Ministro dirige la politica generale del Governo»; e all'ultimo comma propone un emendamento sostitutivo così concepito:
«Il Primo Ministro ed i Ministri sono solidalmente responsabili della politica generale del Governo e ciascuno di essi individualmente degli atti di sua competenza».
L'onorevole Mortati poi ha proposto di sostituire all'articolo 20 un altro del seguente tenore:
«Il Primo Ministro è responsabile della politica generale del Governo. Egli cura il tempestivo adempimento degli impegni da questo assunti, nonché il mantenimento dell'unità di indirizzo politico ed amministrativo dei Ministeri e, a questo scopo, vigila sull'attività dei Ministri e la coordina, individualmente ed in Consiglio dei Ministri, risolvendo i conflitti che sorgano fra essi».
L'onorevole Mortati ha infine proposto un articolo 20-bis così concepito:
«I Ministri sono responsabili degli atti o omissioni relativi ai compiti dei loro Ministeri, nonché degli atti di politica generale cui concorrono».
Tosato, Relatore, osserva che non è facile mantenere l'unità di indirizzo politico in un Governo formato da una coalizione di più partiti fortemente differenziati fra loro. Affinché tale unità di indirizzo possa essere assicurata, occorre dare, secondo il suo avviso, al Primo Ministro quei poteri che sino ad oggi non gli sono stati mai attribuiti. Ciò, s'intende, nell'ambito e per l'attuazione di un determinato programma politico esposto dal Primo Ministro al Parlamento e da questo approvato.
Da questo particolare punto di vista non gli sembra che con il testo dell'articolo 20 del progetto si attribuisca al Primo Ministro il potere necessario per attuare un dato programma politico governativo dopo che questo sia stato approvato dal Parlamento. Nello stesso tempo la formula proposta dall'onorevole Perassi per il primo comma dell'articolo 20 non gli sembra la più opportuna, perché potrebbe far pensare che debba essere soltanto il Primo Ministro a fissare la politica generale del Governo, la quale, invece, è fissata in un accordo dei diversi partiti chiamati a far parte del Governo e viene poi approvata dal Parlamento. Non gli sembra neanche opportuna la formula proposta dallo stesso onorevole Perassi per l'ultimo comma dell'articolo anzidetto, secondo la quale il Primo Ministro ed i Ministri dovrebbero solidalmente essere responsabili della politica generale del Governo. Con ciò, dopo l'accordo generale fra i diversi partiti sull'indirizzo politico del Governo, si renderebbero necessari, per l'attuazione del programma governativo, accordi particolari in seno al Consiglio dei Ministri. Si ritornerebbe, così, al sistema del Governo di Gabinetto, con gli inconvenienti da tutti oggi lamentati, ossia di un Governo che, pure avendo formulato un suo programma politico, non sempre svolge con la dovuta tempestività e efficacia la sua azione politica. In un sol modo si possono evitare simili inconvenienti, accentuando, cioè, la responsabilità politica del Governo nella persona del Primo Ministro. Dopo che il Parlamento abbia approvato il programma politico governativo concordato fra i ministri dei diversi partiti, soltanto il Primo Ministro dovrà avere il potere di attuarlo; e di ciò senz'altro egli deve essere tenuto responsabile.
In considerazione di quanto ha già esposto, propone che al primo comma dell'articolo 20, fra le parole: «Il Primo Ministro è responsabile», e le altre: «della politica generale del Governo», siano incluse le seguenti: «della attuazione». Il resto del comma potrebbe restare invariato, o al più potrebbe subire una lieve modifica, se si ritenesse opportuna, aggiungendovi le parole: «Il Primo Ministro vigila sull'attività dei Ministri», contenute nel testo sostitutivo dell'articolo 20, proposto dall'onorevole Mortati.
Propone infine che l'ultimo comma dell'articolo in questione, in cui si stabilisce che i Ministri sono responsabili degli atti dei loro Ministeri, sia soppresso.
Ritiene che, con l'accoglimento di tali emendamenti, il testo dell'articolo 20 attribuirebbe una maggiore responsabilità e quindi un maggiore potere al Primo Ministro nell'attuazione della politica generale del Governo.
Il Presidente Perassi dichiara che la parola «dirige» contenuta nel primo emendamento da lui proposto non dev'essere interpretata nel senso che sia il Primo Ministro a fissare la politica generale del Governo. Il programma politico governativo non può essere fissato che con l'accordo tra i vari partiti chiamati a far parte del Governo e dev'essere poi approvato dal Parlamento. Il compito del Primo Ministro, quindi, è soltanto quello di curare che quel programma sia attuato. È in tal senso che egli deve avere la direzione della politica generale del Governo.
Non ritiene, poi, che la responsabilità dei Ministri debba essere limitata agli atti dei loro Ministeri, secondo quanto dispone l'ultimo comma dell'articolo 20. A suo avviso, i Ministri devono anche essere responsabili, solidalmente con il Primo Ministro, della politica generale del Governo. Di qui la proposta del suo secondo emendamento.
Fabbri fa presente che la sua proposta di emendamento risponde agli stessi criteri esposti dal Presidente. Difatti, una volta ottenuta l'adesione dei vari Ministri al programma del Governo, il Primo Ministro precisa ed enuncia le direttive della politica generale del Governo stesso: ciò costituisce il suo compito specifico.
Relativamente però alle azioni e omissioni del Governo riguardo all'attuazione del programma governativo, si dovrebbe avere la responsabilità solidale di tutti i Ministri.
Mortati non crede che, rispetto al potere da attribuire al Primo Ministro, esista una notevole differenza di significato tra l'espressione «dirige la politica» e l'altra: «è responsabile della attuazione della politica». In ogni modo, per meglio precisare il fatto che la politica di cui dovrà essere responsabile il Primo Ministro non può essere che quella approvata dal Parlamento, si potrebbe apportare al primo comma dell'articolo 20 il seguente emendamento:
«Il Primo Ministro è responsabile della attuazione della politica generale del Governo approvata dal Parlamento».
Non ritiene poi opportuno che non si faccia alcuna menzione della responsabilità dei vari Ministri, secondo quanto ha suggerito l'onorevole Tosato, proponendo la soppressione dell'ultimo comma dell'articolo anzidetto.
Tosato, Relatore, fa presente che, con la formula dell'articolo 20, si mira a dare al Primo Ministro una posizione quale finora questi non ha avuto mai nella storia politica del nostro Paese.
Di fatti, al secondo comma dell'articolo in questione, si stabilisce che il Primo Ministro può assumere un Ministero soltanto ad interim. Il Primo Ministro, quindi, dovrà essere soltanto tale, perché, per un'espressa norma della Costituzione, normalmente non sarà preposto ad alcun Ministero. Ciò trova conferma nella disposizione del primo comma dell'articolo 21, secondo cui si dovrà provvedere con legge all'ordinamento della Presidenza del Consiglio per il coordinamento delle attività di tutti i vari Ministeri. È per questo che, a suo avviso, si dovrebbe parlare soltanto della responsabilità del Primo Ministro; ciò infatti servirebbe a porre in maggior rilievo la posizione di preminenza, non soltanto formale, che si vuole attribuire al Primo Ministro nei confronti degli altri Ministri. Circa la responsabilità di questi ultimi, non occorre che essa sia menzionata, in quanto i Ministri fanno parte del Governo, sono preposti a determinati dicasteri e quindi non possono non essere responsabili di tutte le deliberazioni alle quali concorrono e di tutti gli atti che essi emanano.
Il Presidente Perassi osserva che la parola «responsabile» può dar luogo ad equivoci. Gli sembra che nell'articolo 20 essa sia usata per significare «ha il compito di», non già per ammettere una responsabilità in senso proprio. Pertanto, se nell'articolo anzidetto, alla parola «responsabile», fosse sostituita l'espressione «ha il compito di», o altra equivalente, si potrebbe accedere alla proposta dell'onorevole Tosato di non fare alcuna menzione della responsabilità dei vari Ministri, che implicitamente viene ad essere determinata dall'articolo 19 in rapporto al primo comma dell'articolo 22, in cui si stabilisce che il Primo Ministro e i Ministri debbono godere la fiducia dell'Assemblea Nazionale. Se invece l'articolo 20 dovesse avere inizio con l'espressione: «Il Primo Ministro è responsabile», sarebbe necessario, a suo avviso, affermare il principio che anche i Ministri sono responsabili della politica generale del Governo, nonché, naturalmente, degli atti dei loro Ministeri. Ciò per evitare l'incongruenza di avere un Primo Ministro responsabile della politica generale del Governo e gli altri Ministri responsabili soltanto degli atti relativi ai compiti dei loro Ministeri.
Tosato, Relatore, fa presente che, con la parola «responsabile», effettivamente si vuole significare «ha il compito», o «ha il potere di», come giustamente ha osservato il Presidente. Pertanto il Primo Ministro dovrebbe avere un determinato potere, che però verrebbe meno, ove si prescrivesse una responsabilità solidale di tutti i Ministri per ciò che concerne la politica generale del Governo.
Fuschini ritiene che, per meglio risolvere la questione in esame, sarebbe opportuno aggiungere all'articolo 19, come ultimo comma, il primo comma dell'articolo 22, in cui si stabilisce che il Primo Ministro ed i Ministri debbono godere la fiducia dell'Assemblea Nazionale. Si potrebbe così accedere alla prima proposta di emendamento, fatta a proposito dell'articolo 20 dal Presidente, secondo cui è il Primo Ministro a dirigere la politica generale del Governo.
Sopprimerebbe, poi, l'ultimo comma dell'articolo anzidetto, in cui si stabilisce che i Ministri sono responsabili degli atti dei loro Ministeri, per accogliere, come articolo 20-bis, quello proposto dell'onorevole Mortati, in cui si afferma che i Ministri sono responsabili degli atti od omissioni relativi ai compiti dei loro Ministeri, nonché degli atti di politica generale cui concorrono: infatti, non si può non ammettere una responsabilità solidale di tutti i Ministri per gli atti di politica generale che siano il risultato di una deliberazione del Consiglio dei Ministri. Una responsabilità dei Ministri per la politica generale del Governo occorre sia prevista, anche se essa in un certo senso sia di secondo ordine di fronte a quella del Primo Ministro, e ciò per non accentuare troppo il potere del Primo Ministro stesso. Bisogna far sì che questi sia sempre responsabile di una politica collegiale di Governo, non già di una politica propria. Occorre assolutamente evitare che il Primo Ministro possa incorrere in quelli che una volta erano detti «vizi di dittatura», per cui prima del fascismo furono chiamati dittatori uomini politici insigni nella storia del nostro Paese, che pure erano dotati di un profondo spirito liberale.
Mortati osserva che, con il sistema finora seguito, il Primo Ministro, in effetti, non ha alcun potere per coordinare con la dovuta tempestività i vari provvedimenti adottati dai diversi Ministri. Difatti, secondo una disposizione del decreto del 1901 che regola la posizione del Primo Ministro, i Ministri sono tenuti ad informare il Presidente del Consiglio di tutti i provvedimenti che saranno discussi in seno al Consiglio dei Ministri il giorno prima della riunione di questo. Con ciò il Primo Ministro non può accertarsi con la necessaria tempestività se i provvedimenti presentati dai Ministri siano, oppure no, conformi all'indirizzo generale della politica governativa. Il coordinamento fra i provvedimenti presentati dai Ministri, così, non è più opera del Primo Ministro, ma è demandato al Consiglio dei Ministri, che è l'organo meno adatto ad attuarlo. Di qui i numerosi inconvenienti che oggi tutti lamentano, specie in riferimento alla lentezza, alla inefficacia e alla contraddittorietà dell'azione politica svolta dal Governo.
Ritiene quindi che il potere di mantenere l'unità di indirizzo politico e amministrativo debba essere senz'altro attribuito al Primo Ministro. È per questo che egli aveva proposto di creare un vero e proprio Ministero della Presidenza del Consiglio: con tale organismo il Primo Ministro avrebbe avuto a sua disposizione il mezzo più adatto per agire tempestivamente ai fini del coordinamento dei provvedimenti adottati dai vari Ministri. In ogni modo, prescindendo dalla proposta anzidetta, ciò che è necessario stabilire è che soltanto il Primo Ministro dovrà avere i poteri necessari per agire tempestivamente allo scopo di mantenere l'unità di indirizzo politico e amministrativo dei Ministeri. Ogni eventuale dissenso fra il Primo Ministro ed uno o più Ministri, a proposito di un dato disegno di legge, già dovrebbe essere composto prima della riunione del Consiglio dei Ministri. Se ciò non fosse possibile raggiungere e il dissenso in seno al Consiglio dei Ministri dovesse permanere, il Primo Ministro dovrebbe sempre avere la possibilità di far prevalere il suo punto di vista. Il Ministro dissenziente, in tal caso, potrebbe appellarsi al Parlamento che solo può giudicare se l'azione politica del Primo Ministro, relativamente a una data questione, si sia discostata, oppure no, dal programma politico del Governo, approvato dal Parlamento stesso. Con ciò è possibile non solo evitare quei pericoli di dittatura a cui ha accennato l'onorevole Fuschini, ma anche, salvaguardando le fondamentali esigenze della libertà e della democrazia, dare al Governo una certa stabilità, cosa che non sempre è stata raggiunta negli ultimi tempi del parlamentarismo italiano.
Tosato, Relatore, fa presente che, tra una direzione soltanto formale e un'altra veramente sostanziale della politica generale del Governo, da parte del Primo Ministro, si è adottato col progetto in esame, il criterio intermedio di rendere il Primo Ministro responsabile dell'attuazione del programma politico governativo già approvato dal Parlamento. Si tratta quindi ora di attribuire al primo Ministro il potere, non già di fissare, bensì di attuare la politica generale del Governo che è stata approvata dal Parlamento.
Il Presidente Perassi ha già osservato come, con la disposizione del secondo comma dell'articolo 20, per cui il Primo Ministro può assumere un Ministero soltanto ad interim, il Primo Ministro venga veramente ad essere tale: le sue funzioni, quindi, saranno effettive ed egli non avrà soltanto quella di presiedere il Consiglio dei Ministri. Ciò considerato, con la formula «dirige la politica generale del Governo», gli sembra che si metta in sufficiente evidenza la posizione preminente del Primo Ministro nei confronti dei Ministri, senza tuttavia arrivare ad un ordinamento in cui la responsabilità di questi ultimi debba essere intesa come responsabilità limitata.
Nella Costituzione francese recentemente approvata si dice che i Ministri sono collettivamente responsabili davanti all'Assemblea Nazionale della politica generale del Governo ed individualmente dei loro atti personali. Rinunciare a tale principio non gli sembra conveniente, perché, così facendo, ogni Ministro sarebbe indotto a interessarsi soltanto dell'attività relativa al proprio Ministero, estraniandosi dalla politica generale del Governo. Occorre, invece, che ogni Ministro si senta parte di un'unità, sapendo di essere responsabile con tutti gli altri dell'azione politica svolta dal Governo. Ciò non toglie che il Primo Ministro debba emergere come una figura preminente, dotata di sufficienti poteri per mantenere l'unità di indirizzo del Governo.
La Rocca, Relatore, dichiara di essere contrario all'attribuzione di un potere preminente al Primo Ministro per i motivi già prospettati dall'onorevole Fuschini. Osserva, poi, come non sia possibile tradurre in una formula costituzionale il potere preminente goduto dal Primo Ministro in Inghilterra, paese assai diverso dal nostro per storia, abitudini e tradizioni. In ogni modo, sarà bene non dimenticare che il potere di cui è investito il Primo Ministro in Inghilterra deriva dal fatto che egli è sempre il capo del partito della maggioranza. Ciò in Inghilterra è imposto dal costume e non già da una norma costituzionale.
Ora, con l'adozione del sistema inglese, si vuol mirare a creare in Italia condizioni che qui non esistono. È stato affermato che per un certo periodo di tempo si avranno nel nostro Paese Governi di coalizione; ed è da ritenere che una tale previsione sicuramente si avvererà. Con i Governi di coalizione, però, non è possibile attribuire un potere preminente al Primo Ministro e mettere in sottordine di fronte a lui gli altri Ministri, altrimenti sorgerebbero irreparabili contrasti e dissidi nella compagine stessa del Governo.
Naturalmente il Primo Ministro dovrà avere il compito di coordinare l'attività dei Ministri per mantenere l'unità di indirizzo politico, ma non potrà, né dovrà dirigere da solo la politica generale del Governo. Tale politica è appunto politica del Governo e il Primo Ministro non ne può essere responsabile che insieme agli altri Ministri.
Rossi Paolo ritiene che un certo potere preminente sia da attribuirsi al Primo Ministro, proprio in vista dell'eventualità di Governi di coalizione. Di fatti, nei Governi di maggioranza non è necessario determinare il potere preminente del Primo Ministro, perché, se questi non l'ha di diritto, lo ha sempre di fatto. La difficoltà maggiore, quando si è sicuri di avere per un periodo di tempo più o meno lungo Governi di coalizione, consiste nel tradurre in pratica questo potere preminente da attribuirsi al Primo Ministro. Si tratta, in altri termini, di determinare i limiti di un tale potere.
È del parere che debba senz'altro essere affermata la responsabilità politica di tutti i Ministri di fronte al Parlamento. Ciò si rende indispensabile nei Governi di coalizione, perché altrimenti tutta la responsabilità della politica generale del Governo graverebbe soltanto sulla persona del Primo Ministro e per conseguenza soltanto sul partito che egli rappresenta; il che potrebbe creare situazioni di vantaggio e di svantaggio, a seconda dei casi, per tutti i membri del Governo stesso. Ammesso, però, il principio della corresponsabilità politica dei Ministri, è necessario stabilire, secondo le modalità che sembreranno più opportune, anche l'altro principio di un certo potere preminente del Primo Ministro, senza di che i Governi di coalizione sono destinati a svolgere una non sempre efficace azione politica.
Nobile ritiene che sia necessario attribuire una posizione preminente al Primo Ministro. Ciò già avveniva, di fatto, quando i Governi erano di maggioranza; ma con i Governi di coalizione è venuto meno ogni potere preminente del Primo Ministro e così è venuta a mancare anche l'unità di azione governativa. Per riparare a questo inconveniente, trova inutile fissare in una norma costituzionale il potere preminente del Primo Ministro. Tale potere, infatti, resterebbe lettera morta con i Governi di coalizione, perché nessun partito sarebbe disposto a riconoscerlo, specie se i vari partiti, chiamati a far parte del Governo, dovessero avere un'eguale importanza politica. Un rimedio a tale inconveniente potrebbe aversi nella nomina del Primo Ministro da parte, non già del Presidente della Repubblica, bensì del Parlamento a maggioranza assoluta; ciò che varrebbe a conferire al Primo Ministro maggiore prestigio e autorità. Ma potrebbe avvenire che nel Parlamento i gruppi politici importanti avessero la medesima forza, nel qual caso si potrebbe non giungere ad un accordo. Se ciò si verificasse, si potrebbe studiare un meccanismo, per cui, dopo due o tre votazioni nulle, si fosse obbligati a nominare un Primo Ministro fuori dei partiti politici. Questa proposta, naturalmente, sarà accolta con scetticismo dai componenti la prima Sezione, ma egli sente il dovere di farla, perché la risoluzione del problema in esame si presenta quanto mai ardua e qualsiasi suggerimento in proposito, anche se audace, potrà forse non essere del tutto inutile.
Lussu dichiara, per l'esperienza da lui fatta negli ultimi tempi come uomo di Governo, di essere favorevole a che il Primo Ministro abbia un potere preminente nei confronti degli altri Ministri. Rileva del resto che a tale conclusione sono giunti più o meno tutti i vari componenti la prima Sezione. Il Primo Ministro attualmente non ha la possibilità di fare un esame tempestivo dei diversi problemi interessanti la vita politica del Paese e non può quindi coordinare l'attività dei Ministri e mantenere l'unità di indirizzo del Governo. Di qui i gravi inconvenienti da tutti lamentati. Occorre pertanto precisare i poteri da attribuirsi al Primo Ministro ed a questo fine gli sembra che la formula proposta dall'onorevole Tosato possa senz'altro essere accettata. Ciò non toglie che si possa trovare una formula per stabilire, anche indirettamente, la responsabilità collegiale dei Ministri nei riguardi della politica generale del Governo.
Il Presidente Perassi osserva che si potrebbe adottare per il primo comma dell'articolo 20 la seguente dizione: «Il Primo Ministro dirige l'attuazione della politica generale del Governo». Con tale dizione, risulterebbe evidente che il compito di fissare la politica generale del Governo non spetta al solo Primo Ministro: questi avrebbe soltanto il potere di dirigere la realizzazione pratica della politica governativa approvata dal Parlamento.
D'altra parte, poiché ritiene che il principio della responsabilità collegiale dei Ministri debba essere affermato nella Costituzione, propone che il testo dell'emendamento già da lui presentato all'articolo 20, in cui si dispone che il Primo Ministro ed i Ministri sono solidalmente responsabili della politica generale del Governo e ciascuno di essi individualmente degli atti di sua competenza, sia aggiunto come ultimo comma all'articolo 19. Conseguentemente nell'articolo 20 dovrebbe essere soppresso l'ultimo comma, in cui si stabilisce che i Ministri sono responsabili degli atti dei loro Ministeri.
Rossi Paolo osserva che sarebbe meglio dire, anziché «dirige l'attuazione», «assicura l'attuazione».
Vanoni rileva che, con le varie formule proposte, si può correre il rischio di non dare il dovuto rilievo alla figura del Primo Ministro. A suo avviso, è indispensabile, per la salvaguardia della futura democrazia, che sia assicurata un'azione di Governo tempestiva, concorde e efficace. Se non si vuole ricadere nei difetti del passato parlamentarismo, occorre senz'altro stabilire che il Primo Ministro debba essere l'effettivo dirigente della politica governativa.
Quando ci si richiama all'autorità di cui goderono alcuni eminenti capi di Governo nella vita politica del nostro Paese, si fa riferimento ad una situazione politica che era profondamente diversa da quella attuale. Allora non esistevano nel Paese grandi partiti organizzati e l'uomo politico che formava un Gabinetto aveva la preminenza di fatto, se non di diritto, di fronte agli altri uomini politici che egli chiamava, perché aveva fiducia in loro, a far parte del Governo. Oggi, invece, i Governi sono costituiti per accordo tra i grandi partiti che formano la maggioranza dell'Assemblea Nazionale, e i Ministri non sono scelti dal Capo del Governo, ma sono imposti al Capo del Governo stesso dai vari Partiti. Inoltre la stessa fissazione del programma governativo è frutto di una pattuizione tra i partiti. Ciò costituisce una situazione estremamente pericolosa per la democrazia, perché comporta la formazione di Gabinetti costituiti da uomini di Governo che non hanno fra loro reciproca fiducia. A questo grave inconveniente bisogna appunto cercare di riparare, attribuendo al Primo Ministro un potere preminente rispetto ai Ministri.
Si è espresso il timore che, stabilendo un potere preminente del Primo Ministro, si possa favorire il sorgere di un regime dittatoriale. Non ritiene che un tale timore sia giustificato, perché, nel caso in cui il Primo Ministro con i suoi poteri andasse al di là della volontà della maggioranza del Parlamento, il Parlamento stesso potrebbe sempre negargli la fiducia e il Governo potrebbe essere sostituito, secondo quanto normalmente avviene in ogni Stato basato su un sistema parlamentare. Non si deve avere paura di dare al Governo una struttura efficiente, quando si hanno gli strumenti per impedirne gli arbitrî. Si deve piuttosto temere di creare Governi inefficienti, perché ciò, specialmente in un Paese tormentato come il nostro, può favorire il sorgere di aspirazioni dittatoriali.
A suo avviso, il Primo Ministro dovrebbe avere il potere di esonerare dalla carica ogni Ministro che non volesse conformarsi alle direttive da lui impartite. Raccomanda che i più esperti di lui in materia tengano presente la necessità di fissare in una norma costituzionale il potere preminente del Primo Ministro nei confronti degli altri Ministri, per poter avere un Governo stabile ed efficiente.
A cura di Fabrizio Calzaretti