[Il 27 novembre 1947, nella seduta pomeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo IV della Parte seconda del progetto di Costituzione: «La Magistratura».]
Presidente Terracini. [...] Passiamo ora all'articolo 103. Se ne dia lettura.
Molinelli, Segretario, legge:
«La tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi verso gli atti della pubblica amministrazione è disposta in via generale dalla legge e non può essere soppressa o limitata per determinate categorie di atti».
Presidente Terracini. L'onorevole Mortati ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire l'articolo 103 col seguente:
«La tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi verso gli atti della pubblica amministrazione è disposta dalla legge in via generale e non può essere in nessun caso soppressa o limitata a particolari mezzi di impugnativa o esclusa per determinate categorie di atti».
Ha facoltà di svolgerlo.
Mortati. Lo mantengo; e rinunzio a svolgerlo.
Presidente Terracini. L'onorevole Calamandrei ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire l'articolo 103 col seguente:
«Contro gli atti della pubblica amministrazione è dato ricorso all'autorità giudiziaria ordinaria o agli organi della giustizia amministrativa non solo per la reintegrazione dei diritti soggettivi, ma altresì per la tutela degli interessi legittimi.
«Il giudice competente potrà, per i motivi di legittimità o di merito stabiliti dalla legge, annullare, revocare o modificare l'atto amministrativo impugnato, a meno che la pubblica amministrazione non dimostri in giudizio l'esistenza di una ragione di carattere politico che faccia apparire al giudice preferibile alla reintegrazione specifica del diritto la condanna ai danni dell'amministrazione responsabile.
«La tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi di fronte alla pubblica amministrazione non può essere in qualsiasi modo soppressa o limitata per determinate categorie di atti amministrativi».
L'onorevole Calamandrei ha facoltà di svolgere l'emendamento.
Calamandrei. Non abbiate paura, onorevoli colleghi, sarò brevissimo.
L'emendamento che ho proposto ha importanza, a mio parere, non tanto per il modo con cui è formulato, e sul quale sono remissivo; ma perché, a parer mio, rivela una vera e propria grave lacuna della nostra Costituzione, la quale ha omesso di assorbire e sistemare quella materia a carattere essenzialmente costituzionale, che già fu oggetto della famosa legge 31 marzo 1865, abolitrice del contenzioso amministrativo. Quella legge introdusse nel nostro diritto, e fu per questo ritenuta una conquista liberale di grande importanza, il principio per il quale, quando un diritto civile o politico viene leso da un atto della pubblica amministrazione, questo diritto si può far valere di fronte all'Autorità giudiziaria ordinaria, in modo che la pubblica amministrazione davanti ai giudici ordinari viene a trovarsi, in questi casi, come un qualsiasi litigante privato soggetto alla giurisdizione.
Questo è il principio fondamentale stabilito da questa legge, alla quale ci si riferisce continuamente davanti ai tribunali; principio che è stato completato poi con l'istituzione delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, che, accanto alla tutela dei diritti soggettivi, ha introdotto la tutela degli interessi davanti alle stesse sezioni.
Ora, di tutto questo nel progetto della nostra Costituzione non c'è altro che qualche eco assai vaga, quando si parla di tutela di diritti e di interessi; ma il principio fondamentale dell'unicità della giurisdizione nei confronti della pubblica amministrazione non vi si trova chiaramente enunciato.
Io pongo qui questo problema di carattere generale e mi dispiace di non veder presente l'onorevole Orlando che, in proposito, avrebbe potuto darci i suoi preziosi suggerimenti. Il problema è questo: credete che una volta che si sia votata la Costituzione possano rimanere in piedi leggi di carattere costituzionale precedenti alla Costituzione, alle quali si debba far riferimento, quasi per completare i vuoti della Costituzione; oppure ritenete — come io ritengo — che nella Costituzione tutti i principî fondamentali di carattere costituzionale debbano trovarsi riassorbiti e riassunti, sia pure in modo schematico, sicché a questa Carta presente e non al passato ci si debba riferire?
Se questa è la regola che si deve tener presente, vi prego di considerare che questo è un punto di importanza fondamentale che non può esser lasciato insoluto: perché riguarda niente meno che i rapporti tra la pubblica amministrazione e il potere giudiziario, cioè la estensione dei poteri dell'autorità giudiziaria nei confronti degli atti amministrativi; si tratta di stabilire se i giudici hanno un controllo sull'amministrazione, se possono annullare i suoi atti, se possono condannarla ai danni.
È un punto che riguarda rapporti fra i poteri dello Stato, di importanza certamente costituzionale.
Detto questo, non vi commento il modo con cui avrei proposto di colmare questa lacuna: sono remissivo sul modo, se la Commissione proporrà qualche altro modo più semplice o più idoneo.
Quello che mi pare assolutamente necessario è che questa lacuna sia colmata; e se eventualmente questo mio emendamento verrà respinto e la lacuna rimarrà, io mi riterrò pago di averla rilevata. (Applausi).
Presidente Terracini. Prego l'onorevole Ruini di esprimere il parere della Commissione.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Non occorre che ricordi da quali criteri era stata dettata la disposizione. Vi è stata, durante il fascismo, l'abitudine di privare del ricorso giurisdizionale molte categorie di atti dell'autorità amministrativa lesivi degli interessi e dei diritti dei privati. Ad ogni piè sospinto veniva una legge e più spesso un decreto-legge fascista che diceva: per questi atti non è ammesso alcun ricorso né davanti ai tribunali né davanti al Consiglio di Stato.
Ciò ha preoccupato la Commissione ed abbiamo di conseguenza stabilito che non si può togliere ai cittadini per segmento di materie e di atti la garanzia del ricorso giurisdizionale. Nessun dubbio che fin qui tutti noi dell'Assemblea siamo d'accordo. L'onorevole Mortati ha presentato un emendamento di forma che rispecchia la sua tendenza mentale a più minute specificazioni. Io sono per le espressioni più schematiche e sintetiche; comunque, non mi oppongo all'emendamento Mortati.
Il problema sollevato dall'onorevole Calamandrei è molto grave, e non credo che lo possiamo ora affrontare e risolvere. L'onorevole Calamandrei ha fatto appello all'autorità di Vittorio Emanuele Orlando; ma, per la verità, mi pare che l'onorevole Orlando sia di un punto di vista opposto. Noi lo abbiamo udito dire che non si debbono includere nella Costituzione norme che non sono assolutamente necessarie come norme costituzionali, e che possono rimandarsi alla legge ordinaria. Io non sono, per tutti i casi, disposto ad aderire alla tesi dell'onorevole Orlando, che si ferma troppo ad una struttura antica delle Costituzioni; ma l'onorevole Calamandrei pecca forse d'una tendenza opposta, proponendo, come ha fatto nella Commissione, di mettere nella Costituzione minute ed estese norme procedurali.
Ma veniamo al problema di cui ora particolarmente si tratta. L'onorevole Calamandrei vorrebbe che, quando un giudice ritiene che un atto amministrativo violi un diritto privato, può annullare, e notate bene, anche modificare l'atto amministrativo. Ciò significa che l'autorità giudiziaria si sostituirebbe a quella amministrativa; e che un semplice pretore potrebbe, nonché annullare, rifare esso decreti e provvedimenti di Governo d'estrema importanza. Non è troppo? Non è cancellare quel principio della distinzione dei poteri, che, se non va inteso meccanicamente e letteralmente, anima del suo spirito lo Stato moderno?
Se nel nostro ordinamento giuridico si ammette che gli atti amministrativi possano essere annullati, ciò avviene soltanto in quanto il compito è affidato ad una Magistratura speciale, che per la sua composizione offre alte e particolari garanzie di competenza amministrativa; e si noti che neppure il Consiglio di Stato può modificare, rifare l'atto amministrativo. Arrivare a ciò non sarebbe giuridicamente ammissibile.
L'onorevole Calamandrei, dando alla Magistratura ordinaria ogni facoltà di annullamento e di modificazione, aggiunge che quando l'amministrazione adduca che si tratta di atto politico, allora il magistrato può condannare soltanto ai danni. Ma cosa sono questi atti politici? Ed è il giudice che deve valutare se sono tali? L'onorevole Calamandrei sa con quale cura il Consiglio di Stato abbia cercato di definire e di eliminare più che sia possibile la categoria degli atti politici sottratti al suo sindacato. Ora tornerebbero sul proscenio con ampiezza e con forza rinnovata.
Ci perdoni l'onorevole Calamandrei; ma il sistema che egli ha abbozzato non può in nessun modo accettarsi. Egli dice bensì, con semplicità e nobiltà, di rimettersi a noi del Comitato perché troviamo una soluzione del problema che ci ha prospettato, dando modo di giungere, anche in tema di violazione di diritti, a quell'annullamento di atti amministrativi che è consentito, con determinate cautele, per violazione di interesse legittimi. In realtà, come ha ben detto l'onorevole Orlando, la soluzione dei problemi giuridici non avviene per disposti improvvisi di legge, ma gradualmente, con l'esperienza viva e concreta. Così è avvenuto per le conquiste del Consiglio di Stato in materia di interessi legittimi. Il Comitato non può impegnarsi a risolvere con un articolo di Costituzione il problema che l'onorevole Calamandrei ha sollevato.
Cevolotto. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Cevolotto. Il problema prospettato dall'onorevole Calamandrei è senza dubbio di importanza somma; e, d'altra parte, quello che dice l'onorevole Ruini è perfettamente giusto e ragionevole: non siamo in grado in questo momento di risolverlo. Ma anche quello che dice l'onorevole Calamandrei, cioè che questo è un punto che sarebbe bene — fra i tanti che vi abbiamo messo senza che fosse necessario — che fosse compreso nella Costituzione, con una soluzione logica e giuridica che si dovrebbe studiare.
Propongo di sospendere l'esame di questo punto, pregando la Commissione di studiare una formula la quale soddisfi l'esigenza manifestata dall'onorevole Calamandrei.
Presidente Terracini. L'onorevole Ruini, ha facoltà di esprimere il parere della Commissione sulla proposta dell'onorevole Cevolotto.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Non ho difficoltà a studiare questa questione insieme con i miei colleghi di Comitato; l'onorevole Calamandrei ne fa parte; esamineremo il problema anche col concorso degli altri colleghi dell'Assemblea che crederanno di aiutarci; ma sinceramente non possiamo impegnarci di trovare senz'altro una soluzione.
Presidente Terracini. Chiedo all'onorevole Calamandrei se sia d'accordo con la proposta dell'onorevole Cevolotto.
Calamandrei. Sono d'accordo, e basterà, credo, una conversazione di un'ora, in un momento meno stanco di quella attuale, intorno ad un tavolino, per trovare una formula soddisfacente.
Presidente Terracini. Sta bene. Se non vi sono osservazioni, rimane così stabilito.
(Così rimane stabilito).
Poiché l'emendamento dell'onorevole Calamandrei può considerarsi come aggiuntivo, pongo intanto in votazione l'articolo 103, nel testo Mortati accettato dalla Commissione, di cui do ancora lettura:
«La tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi verso gli atti della pubblica amministrazione è disposta dalla legge in via generale e non può essere in nessun caso soppressa o limitata a particolari mezzi di impugnativa o esclusa per determinate categorie di atti».
(È approvato).
A cura di Fabrizio Calzaretti