[Il 6 dicembre 1946 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sulle autonomie locali.
Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda al commento all'articolo 128 per il testo completo della discussione.]
Il Presidente Terracini apre la discussione sull'articolo 18 del progetto:
«I Comuni sono enti autarchici dotati di tutti i poteri necessari per l'adempimento delle funzioni ad essi spettanti per loro natura o per disposizione di legge.
«Soltanto la volontà delle popolazioni interessate potrà determinare la modificazione delle circoscrizioni comunali esistenti, o la creazione di nuovi Comuni».
Leone Giovanni è contrario alla disposizione del capoverso, in quanto è possibile — e l'esperienza ammonisce in questo senso — che le popolazioni interessate siano determinate a chiedere la modificazione di circoscrizioni o la creazione di nuovi Comuni in base ad elementi (motivi sentimentali, contrasti tra Comuni, ecc.) non rispondenti alle effettive necessità locali. A suo avviso, la decisione dovrebbe essere rimessa al giudizio di un ente superiore che esaminasse la situazione obiettivamente. All'uopo propone il seguente emendamento: «La modificazione delle circoscrizioni comunali esistenti o la creazione di nuovi Comuni è disposta dall'Assemblea regionale, a condizione che sia espressa analoga volontà dalle popolazioni interessate».
Perassi domanda se l'ordinamento dei Comuni è materia di competenza dello Stato o della Regione; in altri termini, se deve essere disciplinato esclusivamente da leggi dello Stato, ovvero se la Regione ha, al riguardo, una competenza legislativa di integrazione.
Grieco, circa il quesito posto dall'onorevole Perassi, osserva che, essendo la Regione disciplinata da una legge dello Stato, dovrebbero esserlo anche i Comuni.
Accetta quindi la proposta dell'onorevole Leone di lasciar decidere della creazione di nuovi Comuni e della modificazione delle circoscrizioni di quelli esistenti l'Assemblea regionale.
Quanto al primo comma suggerisce di precisare: «dotati di tutti i poteri necessari e delle condizioni per l'adempimento delle funzioni, ecc. ...».
Fabbri ricorda che nell'articolo 3, tra le materie di esclusiva competenza regionale, si è inclusa la voce: «modificazioni delle circoscrizioni comunali». Propone di aggiungervi l'espressione: «previa richiesta delle popolazioni interessate», sopprimendo il capoverso dell'articolo in esame.
[...]
Zuccarini. [...] Nel suo progetto egli si riferiva a tali possibilità e si esprimeva così:
[...]
«Art. 3. — L'autonomia del Comune potrà svolgersi:
a) nel suo ordine interno, nella ripartizione dei suoi uffici, con la creazione di amministrazioni ed anche di rappresentanze distinte per determinate frazioni del Comune, con una separazione tra zona urbana e zona rurale o con la suddivisione, per Comuni più grandi e popolosi, in rappresentanze e amministrazioni rionali distinte;
b) nelle attribuzioni, con una estensione dei suoi compiti e dei suoi interventi in opere e servizi ritenuti di utilità comune;
c) nei diritti della popolazione, assicurando ad una parte di essa la facoltà di separarsi dal Comune per crearne uno nuovo o per aggregarsi ad un altro vicino o di esigere una amministrazione distinta nell'ambito dello stesso Comune (è il caso di molte frazioni, le quali, essendo lontane dal centro urbano, finiscono per essere da questo trascurate);
d) nei riguardi esterni, con la facoltà di unirsi ad altri nell'esercizio di determinate attività o per l'esecuzione di particolari opere o di unificare con essi, per ragioni di economia o di semplificazione, uffici e servizi amministrativi anche di carattere interno; di costituire con essi, in forma consorziale, organi di rappresentanza e di esercizio per opere e servizi in comune, di aggregarsi ad una piuttosto che ad altra Regione confinante; di scegliersi con i rapporti con la Regione e con lo Stato nazionale le sedi di ufficio a cui far capo ritenute più comode e convenienti».
Infatti anche oggi ad esempio, così per quel che riguarda le preture, come per tutte le sedi di ufficio a carattere statale, spesso si riscontra che alcuni Comuni sono assegnati arbitrariamente ad una sede mandamentale molto lontana, quando ve n'è una più vicina ma appartenente ad altra circoscrizione. Bisogna evitare che questa scelta sia lasciata al Governo centrale, che può essere influenzato da motivi politici, ed affidarla invece alla libera determinazione dei Comuni interessati.
[...]
Ambrosini, Relatore, risponde brevemente alle obiezioni che l'onorevole Zuccarini ha nuovamente sollevato. Questi desidererebbe che alcuni diritti dei Comuni (modificazione delle circoscrizioni, riunione di Comuni, funzionamento interno, possibilità di istituire consorzi, ecc.) che sono già disciplinati dalle leggi vigenti, venissero riconfermati in modo solenne nella Costituzione. Il Comitato invece ha ritenuto che la dizione adoperata nel primo comma dell'articolo 18 costituisse una adeguata salvaguardia di tali diritti. Anche l'onorevole Lami Starnuti, il quale aveva impostato il suo schema proprio sulla regolamentazione dell'organizzazione comunale, finì per accedere al parere prevalente nel Comitato, riconoscendo che sarebbe stato più opportuno rinviare la materia ad una apposita legge organica.
[...]
Mannironi. [...] Propone inoltre che il capoverso, oltre le ipotesi di creazione di nuovi Comuni e di modificazione di circoscrizioni, preveda anche quella della fusione di due o più Comuni in uno solo.
[...]
Il Presidente Terracini. [...] Passando al capoverso dell'articolo 18 osserva che dalla formulazione del Comitato non risulta a chi spetterebbe la facoltà di modificare le circoscrizioni comunali o crearne di nuove.
Fabbri propone di sopprimere detto capoverso e di aggiungere all'articolo 3, alla voce: «modificazione delle circoscrizioni comunali» le parole:
«e creazione di nuovi Comuni, sempre e in ogni caso su richiesta delle popolazioni interessate».
Perassi propone il seguente emendamento: «La creazione di nuovi Comuni e la modificazione delle circoscrizioni comunali sono stabilite con legge della Regione, avuto riguardo ai voti delle popolazioni interessate». Conseguentemente andrebbe soppressa nell'articolo 3 la voce: «modificazione delle circoscrizioni comunali».
Il Presidente Terracini osserva che tutte le proposte — compresa quella del Comitato — concordano sulla necessità di una manifestazione di volontà delle popolazioni interessate per ottenere la modificazione di circoscrizioni comunali.
La formulazione del Comitato, però, potrebbe interpretarsi nel senso che sia sufficiente a promuovere queste modificazioni la sola volontà delle popolazioni interessate, senza l'intervento di altri elementi di giudizio. A suo avviso, invece, questa dovrebbe essere una condizione necessaria, ma non esclusiva, non vincolante. Infatti, per contrasti o rivalità locali possono sorgere richieste che non rispondano ad effettive necessità delle popolazioni.
Fabbri osserva che questa esigenza è soddisfatta dal suo emendamento, il quale dà alla Regione la potestà di decidere sulla richiesta delle popolazioni.
Perassi rileva che nell'articolo 3 si attribuisce alla Regione la competenza ad emanare le norme generali in materia di modificazione delle circoscrizioni comunali, mentre nell'articolo 18 si pone un altro problema, quello di garantire al Comune il diritto di non essere toccato nella sua integrità territoriale se non con legge ed in seguito a conforme manifestazione di volontà popolare. È evidente, poi, che anche l'atto legislativo che decretasse la modificazione della circoscrizione di un Comune dovrebbe promanare dalla Regione.
Conti e Mannironi aderiscono alla proposta dell'onorevole Fabbri.
Il Presidente Terracini obietta che le precisazioni dell'onorevole Perassi consigliano di non includere questo concetto nell'articolo 3. Ivi sono elencate le materie lasciate alla potestà della Regione — tra l'altro il potere di dettare norme in tema di modifica di circoscrizioni comunali — mentre nell'articolo 18 si allude alle leggi speciali con cui si applicano ai casi concreti le norme generali dell'articolo 3.
Mortati aggiunge che nell'articolo 18 si ha anche una norma limitativa (la necessità del parere conforme della popolazione) di quelle generali dell'articolo 3 e quindi in quest'ultimo articolo sarebbe forse necessario farvi richiamo. Segnala poi l'opportunità di precisare se la volontà manifestata dalle popolazioni abbia un potere vincolante o meno, se cioè essa determini l'obbligo di mutare una circoscrizionale comunale. In sostanza, crede che la Sottocommissione dovrebbe pronunciarsi su tre punti: 1°) necessità della volontà delle popolazioni per determinare le modificazioni di circoscrizioni; 2°) valore di questa espressione di volontà (consultiva o deliberativa); 3°) opportunità di fissare delle condizioni generali, come, ad esempio, un quorum di votanti.
Vanoni è favorevole all'inserimento del concetto nell'articolo 18, né ritiene necessario nell'articolo 3 un richiamo all'articolo 18, in quanto nella parte generale dello stesso articolo 3 già si dice: «in armonia con la Costituzione» e si esclude quindi la possibilità di discostarsi dal disposto dell'articolo 18. D'altra parte, enunciato in quest'ultimo articolo, siffatto diritto soggettivo del Comune acquisterebbe un maggior rilievo politico.
Il Presidente Terracini pone ai voti l'emendamento dell'onorevole Fabbri.
(Non è approvato).
Accolto il criterio di trattare l'argomento nell'articolo 18, invita i Commissari ad esprimere il loro parere in merito alla formula Perassi.
Lami Starnuti preferirebbe sostituire, alle parole: «avuto riguardo», le altre: «in conformità».
Targetti propone la seguente dizione: «Qualsiasi modificazione delle circoscrizioni comunali o creazione di nuovi Comuni è subordinata alla volontà delle popolazioni interessate».
Il Presidente Terracini fa presente che occorrerebbe aggiungere: «e stabilita con legge della Regione».
Targetti replica che la facoltà della Regione di modificare le circoscrizioni comunali è stata già affermata nell'articolo 3.
Il Presidente Terracini obietta che la legge che dovrebbe determinare la modificazione di una circoscrizione non ha nulla a che vedere con la legge generale in materia, prevista nell'articolo 3. Questa dirà che cosa dovrà farsi per procedere ad una modificazione di circoscrizione; quella, applicando tali criteri, disporrà concretamente una modificazione di circoscrizione.
Fabbri osserva che, comunque, si tratta sempre di due leggi. L'obiezione del Presidente sussiste logicamente; ma non va dimenticato che anche il provvedimento con cui si attua la modificazione di una circoscrizione è un atto legislativo, non amministrativo, e come tale rientra nella competenza legislativa della Regione di cui all'articolo 3.
Vanoni è favorevole all'emendamento Perassi, ma crede necessario precisare meglio la differenza tra la legge di cui parla l'articolo 3 e quella di cui parla l'articolo 18. Nell'un caso si ha una legge — di competenza esclusiva della Regione — che detta le norme mediante le quali si può realizzare la volontà delle popolazioni interessate di modificare una circoscrizione comunale (indicherà come si faranno le votazioni, quali organi della Regione dovranno controllare la regolarità della espressione di volontà, ecc.); nell'altro caso si ha un provvedimento relativo ad un Comune X, che deve assumere la forma di legge, per quanto possa dubitarsi se il contenuto sia veramente quello di porre una norma giuridica o piuttosto quello di un atto amministrativo.
Laconi non sarebbe contrario all'emendamento Perassi, se non avesse la preoccupazione delle variazioni che derivano al collegio elettorale della seconda Camera dalla modificazione di una circoscrizione comunale; soprattutto in quanto, agli effetti della elezione della seconda Camera, non si rispetta una proporzione rigida con il numero degli abitanti. Così stando le cose, preferirebbe non sottrarre allo Stato la competenza in materia.
Codacci Pisanelli insiste affinché la formula Perassi sia così modificata: «in conformità alla maggioranza dei voti espressi, ecc.».
Mortati fa rilevare che, adottando tale espressione, la manifestazione di volontà popolare diverrebbe vincolante.
Mannironi suggerisce la dizione: «su richiesta della maggioranza».
Di Giovanni preferirebbe dire: «subordinata alla volontà delle popolazioni interessate».
Bozzi nota che — come ha accennato l'onorevole Mortati — l'essenziale è decidere il valore da attribuire alla manifestazione di volontà della popolazione. Se dovesse costituire un obbligo per la Regione, non vi sarebbe più motivo di convocare l'Assemblea regionale e di emanare una legge; basterebbe un atto amministrativo. Se invece la richiesta della popolazione costituisse un momento della procedura e la Regione, in una sua superiore valutazione politico-amministrativa, potesse non accedere alla manifestazione di volontà popolare (personalmente sarebbe di questo parere), allora sarebbe veramente necessaria una legge, cioè una manifestazione di volontà superiore a quella delle popolazioni locali.
Conti è dell'avviso che nessuna volontà possa considerarsi superiore a quella della popolazione, la quale deve essere arbitra di decidere come meglio creda.
Nobile non concorda con l'onorevole Conti e si associa invece alle considerazioni dell'onorevole Bozzi. Ricorda di aver già sollevata l'obiezione, ripresa poc'anzi dall'onorevole Laconi, in merito a quello che in America viene definito «elettorato geometrico». Può darsi, cioè, che una frazione di Comune ove sia una maggioranza di un determinato partito, per far pesare il proprio voto nella elezione della seconda Camera, chieda di costituire Comune a sé. Non trova ammissibile che la Costituzione si presti a queste alchimie di carattere elettorale, consentendo che la volontà delle popolazioni faccia legge.
Vanoni suggerisce l'espressione: «su proposta delle popolazioni interessate».
Lami Starnuti propone di dire che «non si può procedere alla modificazione di circoscrizioni comunali o alla creazione di nuovi Comuni, ove siano contrarie alla volontà della maggioranza delle popolazioni interessate».
Il Presidente Terracini avendo rilevato che prevale il criterio che per i provvedimenti in parola occorra la volontà della maggioranza delle popolazioni interessate, la quale tuttavia non ha un potere decisivo, ma costituisce una conditio sine qua non, pone ai voti la formula:
«La creazione di nuovi Comuni e le modificazioni di circoscrizioni comunali sono stabilite con legge della Regione, quando sia espressa analoga volontà dalle popolazioni interessate».
(È approvata).
A cura di Fabrizio Calzaretti