[Il 28 novembre 1947, nella seduta antimeridiana, l'Assemblea Costituente inizia l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo VI della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Garanzie costituzionali». — Presidenza del Vicepresidente Conti.
Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda al commento all'articolo 134 per il testo completo della discussione.]
Presidente Conti. Sono stati presentati molti emendamenti. Il primo è quello dell'onorevole Bertone:
«Sopprimere l'intera sezione».
L'onorevole Bertone ha facoltà di svolgerlo.
Bertone. [...] Costituzione della Corte. Credo che l'ideale di una Corte costituzionale sarebbe la sua apoliticità, perché è soltanto nell'assoluta serenità del magistrato che si fonda la persuasione nostra che le leggi saranno ben difese.
Ora, se la Corte costituzionale è direttamente o indirettamente emanazione del Parlamento, essa ne rifletterà i vizi, le virtù, i contrasti e i difetti, onde non vorrei si creasse un doppione.
Secondo il progetto i giudici della Corte costituzionale sono designati in numero triplo dagli ordini giudiziari o forensi o professionali e sono scelti direttamente dal Parlamento. Mi immagino quale sarà la difficoltà del Parlamento di scegliere questi membri della Corte costituzionale; perché ciascun Gruppo politico vorrà avere quelli che sono aderenti alle proprie idee, e — indiscutibilmente — se la nomina è elettiva, la Corte costituzionale finirà col riflettere in qualche modo l'ambiente parlamentare da cui è nata. Questa è la legge della ereditarietà ed è ben difficile che la creatura non abbia i caratteri somatici e non rispecchi le caratteristiche dell'organismo che le ha dato vita.
Ora, se così è, io pongo ai colleghi dell'Assemblea questa domanda: non andiamo noi, per avventura, a vulnerare la sovranità parlamentare, di questo Parlamento della prima Repubblica che rappresenta il popolo? Questo è il principio che tutti abbiamo ripetutamente affermato.
[...]
Presidente Conti. L'onorevole Nitti ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire i quattro articoli della Sezione col seguente:
«Quando nel corso di un giudizio è sollevata questione di incostituzionalità di una norma legislativa, la decisione è rimessa alla Corte di cassazione a Sezioni unite.
«La legge determina le norme per il funzionamento della Corte».
Ha facoltà di svolgerlo.
Nitti. [...] Ho esaminato con ogni obiettività la materia, e la miglior cosa che io credo si possa fare è la soppressione di tutto questo Titolo, che non ha ragione d'essere e che era in correlazione poi con l'Assemblea Nazionale, che era venuto in mente a qualcuno di creare e che fortunatamente è scomparsa.
Perassi. Non è esatto; è ricomparsa di nuovo.
Nitti. Dove e come è comparsa? Dovrebbe dunque il nuovo ordinamento della Corte costituzionale essere emanazione dell'Assemblea Nazionale, che nomina una parte dei membri. E l'Assemblea è scomparsa: sarebbe dunque il defunto che crea un vivo.
[...]
Cominciamo da quella che pare la cosa più semplice: la Corte costituzionale, qualche cosa che vorrebbe arieggiare la Suprema Corte degli Stati Uniti di America, a qualcuna delle cui sedute io ho avuto occasione di assistere. Niente di comune, nemmeno nelle forme esteriori, con quello che si vuole fare qui. Qui, solo scorrendo gli articoli del disegno di legge, si vede che si crea addirittura come una multiforme Assemblea, una inverosimile mischianza di giudici e di politicanti, di alti personaggi e di curiali (non certo giuristi) che devono accettare o raccattare voti dai partiti per essere eletti.
Il giudice della Corte Suprema in America è un personaggio altissimo, che non è esponente di partiti politici, che non deve far politica.
Così com'è concepita la Corte costituzionale in Italia i giudici nella più gran parte non saranno che un prodotto di combinazioni, di transazioni, di intrighi. Saranno sopra tutto esponenti di partiti e quindi senza autorità.
E chi potrà essere il capo di una simile Assemblea? Non certo un grande giurista, un grande personaggio, ma un modesto individuo che dia affidamento al partito da cui deriva.
Negli Stati Uniti di America, quella Corte, che ha tanta celebrità nel mondo, nessuno pensa possa essere effetto di brighe elettorali. L'elezione non entra per nulla. Né pensa che il capo possa essere un politicante. Ogni giudice (e i giudici sono pochissimi) ha il suo curriculum vitae molto onorevole.
Essere giudice della Corte Suprema è un immenso onore, press'a poco come essere senatore, dove i senatori sono appena 96, in un paese enorme, in cui il Senato ha immensi poteri, e dove gode del più alto prestigio. Il giudice non è eletto, ma è nominato in base alla pubblica designazione, dato il prestigio di cui gode. Chi nomina i giudici è il Presidente della Repubblica, senza nessun controllo, senza alcun intervento dei partiti. Egli deve sceglierli tra gli uomini che hanno raggiunto tale una celebrità, che rappresentino tale un valore, da dare affidamento a tutti.
Io mi trovavo in America quando il Presidente si decise a nominare per la prima volta giudice un ebreo, Brandeis. Che fosse nominato un ebreo non era mai accaduto (in America si giura sui sacri testi!): il Presidente non aveva mai voluto farlo prima d'allora. Ma il Presidente Wilson osò. Si trattava di un uomo di primissimo ordine, di dottrina altissima e assai stimato. I giudici non pensano di far politica e Brandeis non interveniva mai in questioni politiche. Ma aveva gran senso politico. Era forse il gran personaggio americano che aveva meglio compreso il pericolo del fascismo italiano. Quando poteva, con tutta la discrezione che egli aveva e che il suo uffizio gl'imponeva, mi furono comunicati i suoi giudizi, che a Washington avevano gran peso.
I giudici della Suprema Corte in America sono dunque in generale uomini in onorevole situazione, non suscettibili di intrighi.
La Corte costituzionale, come è ora concepita in Italia, è la mischianza più strana di elettoralismo, di praticantismo e quasi certamente, in parte almeno, di incompetenze, e dovrebbe giudicare su tutte le cose: sui conflitti di giurisdizione, sugli interessi dello Stato e sugli interessi degli Enti locali: e tutto questo con una improvvisazione che non ha riscontro.
[...]
Chi sono i componenti della Corte costituzionale?
Solo nell'articolo 127 si apprende che la Corte è composta per metà di magistrati, per un quarto di avvocati e «docenti di diritto», per un quarto di cittadini eleggibili ad ufficio politico (sic).
«I giudici della Corte sono nominati dall'Assemblea Nazionale».
L'Assemblea Nazionale era una mostruosa invenzione concepita come prodotto di elefantiasi di cose ignote in tutto il mondo. Era composta dei membri del Senato e della Camera dei deputati riuniti (circa un migliaio di persone): una superassemblea di natura nuova e imprevedibile.
L'Assemblea doveva fare la scelta dei giudici essendo quasi del tutto incompetente!
Il numero dei componenti la Corte costituzionale era illimitato: venti, cinquanta, duecento?
E chi nomina i giudici che hanno tanta autorità che possono giudicare anche il Presidente della Repubblica?
Quando si pensi che negli Stati Uniti l'Alta Corte risulta di poche persone che giudicano! Qui, quanti prima o dopo saranno? E quale strana mischianza di uomini più diversi, dai giudici ai professori o, come si dice «docenti» che vengono delegati dalla Corte e restano in servizio permanente. Si parla di durata così lunga per il loro ufficio! Gli individui preposti a questo importante ufficio come sono scelti? Da chi e in quale numero? È un criterio di parte? Ho cercato invano il numero di essi, perché la prima cosa che dà l'idea della serietà di un tribunale è il numero e la scelta dei giudici.
Se voi avete un tribunale molto numeroso dite a priori che non è un tribunale serio. Qui è un numero indeterminato, perché, evidentemente, con l'idea di soddisfare onesti appetiti o le spiegabili richieste degli uomini che si sentono degni di essere della Corte Suprema, si vuol avere margine sufficiente per la scelta. E questa mancanza di determinazione a quale risultato può portare? Potete fare una Corte Suprema, se volete, con attribuzioni precise, non una Corte numerosa, con compiti indeterminati.
I giudici, dice qui l'articolo 127, sono nominati dall'Assemblea Nazionale. Ora fortunatamente l'Assemblea Nazionale non esiste più...
Perassi. Ha cambiato nome.
Nitti. No, è soppressa come organo permanente perché era troppo ridicola cosa. Si dà il nome di Assemblea Nazionale quando le due Camere si riuniscono per funzioni determinate e brevi, com'è naturalmente l'elezione del Presidente della Repubblica, la dichiarazione di guerra, come poteva essere (e fortunatamente non sarà più) la concessione dell'amnistia. Qui si tratta di funzioni di carattere permanente o che hanno una lunga durata e questo tribunale dovrebbe essere composto appunto da persone che vi si dedicano durevolmente. I giudici della Corte costituzionale sono nominati dunque dall'Assemblea Nazionale. Per la categoria dei magistrati, avvocati e «docenti di diritto» la nomina ha luogo su designazione in numero triplo di nomi. Si vuole che sia eletto come in alcune Assemblee popolari; si fa una terna e si sceglie. Vedete facilmente come questa mischianza di uomini diversi non ha né una base comune, né idea vera di selezione.
Chi designerà i nomi? Quando avremo tolto di mezzo l'Assemblea Costituente sarà il Senato, la Camera dei deputati o le Camere riunite? Non vi è nessuna indicazione o determinazione.
I giudici durano in carica nove anni, e di che mai potranno occuparsi? Si specializzeranno in permanenza della incostituzionalità delle leggi? e su proposta non solo di magistrati seri e ponderati ma su elementi e persone più diversi.
[...]
Codacci Pisanelli. [...] Ma la cosa a cui tengo in particolare è che venga affermato il principio: esiste la possibilità di controllo anche sull'esercizio della funzione legislativa.
Senza dubbio sorgono difficoltà, allorché si tratta di stabilire quale sia l'organo che deve essere investito di queste funzioni. A chi attribuire il controllo sulla legislazione?
Innanzi tutto bisogna stabilire di che natura deve esser l'organo. La Corte costituzionale, che noi stiamo per istituire, dovrà — in altri termini — essere organo giurisdizionale o legislativo?
Secondo la mia opinione, per salvare il principio della divisione dei poteri nello stesso modo in cui lo si salvò allorché si trattò di istituire le giurisdizioni amministrative, sarebbe opportuno fare in maniera che i nuovi organi abbiano anch'essi, almeno in un certo senso, natura legislativa. Da qui la necessità che della Corte costituzionale facciano parte anche membri eletti dalle Assemblee legislative.
Questa necessità si desume anche dal fatto che l'organo, a cui si affida la funzione legislativa, normalmente non esercita semplicemente funzioni legislative, ma anche, in un certo senso, un'attività politica intesa come controllo politico. E per controllare la costituzionalità delle leggi è anche necessario l'esercizio di un controllo politico.
È stato detto che non esistono principî di cui la Corte costituzionale debba garantire il rispetto. Ma è proprio su questo punto che sorge il nostro dissenso. Noi abbiamo fede nella esistenza di principî che il legislatore deve semplicemente tradurre in legge.
[...]
Mortati. [...] Circa l'ultimo comma dell'articolo 126, relativo alla questione della competenza pel giudizio sulla responsabilità penale dei Ministri e del Presidente della Repubblica, io faccio osservare che il problema è di una estrema delicatezza. L'Assemblea, a suo tempo, ha rigettato un emendamento Bettiol che tendeva a limitare in un senso strettamente giuridico la responsabilità penale del Presidente della Repubblica. Si è invece approvata una formula, che consente di affermare la responsabilità penale anche per fatti che non costituiscono reati, ai sensi del Codice penale. In questo caso il giudizio cessa di essere strettamente giuridico per assumere carattere di valutazione politica. Ed allora, si rende evidente l'impossibilità di affidare tali valutazioni allo stesso organo, cui si attribuisce la competenza di interpretazione di norme rigide. Le soluzioni possibili sono due: o si integra, per i giudizi di responsabilità, la Corte costituzionale con elementi politici, oppure i giudizi stessi si devono attribuire ad un organo diverso, che garantisca del possesso di una competenza e sensibilità anche politica.
Si rende, pertanto, necessario per questo punto un ripensamento della questione e la presentazione di nuove proposte.
[...]
Presidente Conti. Segue l'emendamento dell'onorevole Musolino, del seguente tenore:
«Sopprimere il terzo comma e rinviarlo al Titolo primo, seconda parte del progetto, nel testo seguente:
«Le due Camere, costituite in Alta corte di giustizia, giudicano il Presidente della Repubblica e i Ministri accusati di reato di alto tradimento».
Ha facoltà di svolgerlo.
Musolino. A me sembra che la Corte costituzionale non debba essere competente a giudicare il Presidente della Repubblica e i Ministri quando siano accusati di reato di altro tradimento, perché la Corte costituzionale, così come è concepita nel progetto, è più un organo tecnico e giuridico anziché politico. Per questo modo la Corte costituzionale non deve giudicare il Presidente della Repubblica che è Primo magistrato della Repubblica; anche perché esso deve essere giudicato, secondo me, dalle Camere che lo eleggono. Infatti il Presidente della Repubblica essendo eletto dalle due Camere riceve il mandato da queste, per cui il reato di alto tradimento, il più grave che possa commettere il Presidente della Repubblica, è di natura squisitamente politica. Ritengo che questa questione sia precisamente di competenza delle Camere riunite in Alta Corte di giustizia. Lo Statuto albertino, nell'articolo 48, prevedeva che i Ministri o i senatori accusati di violazione della Costituzione e di alto tradimento fossero giudicati dal Senato riunito in Alta Corte di giustizia. Noi, trovandoci in caso differente, essendo il Senato e la Camera su parità di costituzione, per essere tutte e due elette dal popolo, tanto i Ministri quanto il Presidente della Repubblica devono essere giudicati dalle due Camere riunite in Alta Corte di giustizia, perché esse, come espressione della sovranità popolare, come organi che eleggono il Presidente e che danno la fiducia ai Ministri, devono avere la competenza di giudicare il Presidente della Repubblica e i Ministri.
Penso che questo comma debba formare un articolo da rimandare al Titolo I, seconda parte del progetto di Costituzione, perché in quella sede si tratta delle due Camere.
La Commissione di coordinamento sarà incaricata di dare il posto dovuto a questo articolo, per cui io raccomando tanto alla Commissione, quanto all'Assemblea di accogliere il mio emendamento.
A cura di Fabrizio Calzaretti