[Il 3 dicembre 1947, nella seduta antimeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo VI della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Garanzie costituzionali».]
Presidente Terracini. L'ordine del giorno reca: Seguito della discussione del progetto di Costituzione della Repubblica italiana.
Moro. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Moro. Signor Presidente, vorrei proporre alla Presidenza un quesito relativo al valore della votazione fatta ieri sera sull'emendamento di rinvio alla legge, proposto dall'onorevole Arata. Non considero adesso il valore morale della frettolosa votazione fatta in presenza di pochissimi colleghi, così come trascuro altre considerazioni di carattere giuridico e politico, relative all'assurdo che si crea, omettendo di indicare, dopo aver delimitato nella Costituzione la Corte di garanzia costituzionale, le forme e i modi attraverso i quali può essere promossa azione dinanzi alla Corte stessa per la dichiarazione della incostituzionalità della legge.
Vorrei soffermarmi invece un momento sulla contraddizione, che a me appare evidente, fra la votazione che fu fatta sull'emendamento dell'onorevole Arata e la votazione che era stata fatta precedentemente sull'emendamento soppressivo dell'onorevole Gullo. A mio parere, e a parere dei miei amici, fra le due votazioni vi è una radicale incompatibilità, un'assoluta contraddizione. La quale contraddizione sarebbe risultata certamente più evidente, se ieri sera la votazione sull'emendamento soppressivo dell'onorevole Gullo fosse stata fatta nel modo ormai consueto della nostra prassi parlamentare, cioè se si fosse votato per la soppressione del comma proposto dall'onorevole Gullo, votando negativamente sulla formulazione positiva del comma stesso. Se così fosse avvenuto e se ieri sera per ragioni di opportunità non fosse stata mutata questa procedura, noi ci saremmo trovati dinnanzi ad un comma approvato dell'articolo 128, comma il quale avrebbe significato, non soltanto che a parere dell'Assemblea Costituente anche il singolo, leso nel proprio diritto da una legge incostituzionale, ha il potere di promuovere una dichiarazione di incostituzionalità, ma anche implicitamente, che all'Assemblea Costituente, come del resto è logico, spetta di decidere, intorno ai casi, le forme, i modi attraverso i quali si può proporre la questione di incostituzionalità della legge.
Se, quindi, avessimo seguito la via normale, trovandoci di fronte ad un comma significativo esplicitamente e implicitamente e per quello che esso logicamente fa attendere come seguito dell'articolo, noi non avremmo avuto alcun dubbio circa l'improponibilità dell'emendamento proposto dall'onorevole Arata. Mi pare che il senso di tale votazione, alla quale siamo addivenuti ieri sera per appello nominale, non sia assolutamente dubbio. L'Assemblea non soltanto ha respinto la proposta dell'onorevole Gullo, tendente a togliere al singolo la possibilità di proporre azione per incostituzionalità della legge, ma ha inteso rivendicare a sé la decisione su questo punto importantissimo, che, qualora non fosse deciso, determinerebbe una lacuna nella Costituzione, tanto che la Corte costituzionale sarebbe per lungo tempo incapace di assolvere la sua funzione di garanzia della Costituzione. Questo rinvio alla legge, pertanto, è, a nostro avviso, assurdo ed improponibile. Io domando alla Presidenza quale sia la sua opinione sul valore di questa votazione e subordinatamente chiedo che essa voglia rimettere al Comitato di coordinamento lo studio dei rapporti fra le due votazioni e la ricerca di una formula che elimini questa contraddizione. Il Comitato di coordinamento è certamente competente ad eliminare le contraddizioni che esplicitamente, visibilmente si riscontrano nel testo della Costituzione, ma qui, se pure una delle due votazioni non si è espressa positivamente nel testo costituzionale, vi è certo egualmente una contraddizione, sia pure implicita, che, a mio parere, l'Assemblea deve eliminare attraverso l'attività del Comitato di redazione.
Targetti. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Targetti. Devo anzitutto osservare che, se vi fosse una contraddizione fra una norma e l'altra, l'Assemblea non avrebbe in questo momento veste per intervenire in merito. Sarebbe la Commissione che ha l'incarico del coordinamento delle norme, a prospettare questa eventuale contraddizione, in sede di discussione del coordinamento stesso.
A me sembra, però, che l'onorevole Moro non abbia ragione di lamentare questa contraddizione. Basta tener presenti la portata della proposta soppressiva dell'onorevole Gullo e il tenore della portata dell'emendamento dell'onorevole Arata.
L'onorevole Gullo aveva proposto la soppressione del primo comma, ritenendo che non si dovesse ammettere l'eccezione d'incostituzionalità in via incidentale. L'Assemblea ricorda gli argomenti che egli addusse a sostegno di questa sua tesi. Era un unico punto che egli aveva considerato, cioè l'azione d'incostituzionalità promossa in via incidentale. Fra le altre ragioni ricordo che egli addusse anche questa: che, ammesso che una parte in un giudizio potesse eccepire l'incostituzionalità di una norma, si avrebbe avuto come conseguenza di appesantire l'opera della giustizia ed in alcuni casi arrivare anche a sabotarla con queste eccezioni dilatorie. Quindi, chiara era la tesi dell'onorevole Gullo, come più chiare le conseguenze dell'approvazione del suo emendamento.
L'onorevole Gullo non sostenne, né avrebbe potuto nella sua proposta soppressiva sviluppare un concetto simile, che si dovessero demandare alla legge le modalità e la regola dell'esercizio dell'azione di incostituzionalità; anzi dimostrò implicitamente di ritenere che la Costituzione avrebbe potuto regolare l'esercizio dell'azione d'incostituzionalità in via generale, escludendo, lo ripeto, l'eccezione in via incidentale. Era una proposta ben precisa e limitata ad escludere l'azione incidentale di incostituzionalità. L'Assemblea non ha condiviso il pensiero dell'onorevole Gullo ed ha votato contro la soppressione. Quale è invece la portata dell'emendamento Arata?
L'onorevole Arata non fa nessuna distinzione fra eccezione in via incidentale ed eccezione in via principale: prescinde completamente da quelle che possono essere le ragioni addette dall'onorevole Gullo contro l'eccezione in via incidentale, e propone, lasciando impregiudicata la questione, se l'eccezione debba proporsi sia in via incidentale che in via principale, di demandare alla legge il Regolamento delle modalità e dell'azione. In questo senso l'Assemblea si è pronunziata. E dov'è la contraddizione? Forse che l'emendamento Arata negava il diritto ad agire che avrebbe voluto negare l'onorevole Gullo: e l'Assemblea non negò? Una parola, se il Presidente me lo concede, vorrei aggiungere; la determinazione delle funzioni di un organo e la sua composizione sono evidentemente collegate. Non so se qualora la Corte delle garanzie avesse ricevuto dall'Assemblea una composizione, secondo noi l'unica corrispondente alla sua funzione, una composizione che la ricollegasse molto più alla sovranità popolare, alcuni di noi, che hanno votato l'emendamento Arata non potessero essere dell'opinione che fosse utile stabilire fin d'ora le modalità e i limiti di quell'azione, per impedire che la legge ponesse a questa troppe limitazioni. A volte non bisogna dolersi delle conseguenze di deliberazioni che forse si sono prese eccedendo nelle nostre pretese.
Arata. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Arata. Desidero dare alcuni chiarimenti intorno a quello che vorrei chiamare il processo logico della discussione che ha portato al voto di ieri.
Nella seduta di sabato io avevo proposto un emendamento all'articolo 128 ed uno contemporaneo all'articolo 129.
Col primo emendamento chiedevo la soppressione dei primi due commi dell'articolo 128. Se non che mi rendevo anche conto che questo non era sufficiente, ma che bisognava dare all'Assemblea il mezzo di poter esprimere anche un pensiero positivo. E pertanto proponevo che nell'articolo 129, là dove è detto: «la legge stabilisce le norme che regolano i conflitti di attribuzione e la composizione, ecc.» si modificasse così: «la legge stabilisce le norme che regolano le azioni di incostituzionalità, i conflitti, ecc...».
Mi sembrava in tal modo di dare all'Assemblea la possibilità di esprimere un pensiero positivo, nel senso che, mentre sopprimeva i primi due commi dell'articolo 128, in quanto vertenti in materia procedurale, anche se riverberata da aspetti sostanziali, poteva nel contempo decidere che questa materia venisse rimandata alla legge. Ed io penso che non ero, in fondo, nel torto, perché la faticosa e laboriosa casistica, in cui stavamo annegando ieri, dimostrava e dimostra, secondo me, la opportunità di rimandare alla legge tutta questa materia.
Nella seduta di ieri l'onorevole Gullo ha confermato il mio pensiero. E ricordo incidentalmente che il Relatore onorevole Rossi aveva dichiarato, sabato, che la Commissione, sul piano concettuale, non trovava niente in contrario a che la mia proposta potesse essere accettata, ove l'Assemblea lo avesse creduto, pur mettendo in rilievo che si trattava di materia molto delicata. Nella seduta di ieri l'onorevole Gullo ha proposto la soppressione pura e semplice del primo comma; il che comportava soltanto la possibilità di un giudizio negativo sul contenuto e sulla rilevanza costituzionale del comma stesso.
Ed allora, io, rinunziando implicitamente al mio emendamento all'articolo 129, ho proposto il mio emendamento, di carattere positivo, diretto ad ottenere non solo che venissero soppressi i primi due commi dell'articolo 128, ma che si dichiarasse anche, esplicitamente, che questa materia veniva rinviata alla legge.
L'onorevole Gullo ha insistito nella proposta di soppressione pura e semplice, e su questo punto è avvenuta la votazione col noto risultato; ma con ciò è stato escluso che l'Assemblea potesse successivamente sopprimere il comma sotto un diverso profilo, cioè nel senso che alla soppressione pura e semplice venisse sostituito il rinvio del problema alla legge. Questo è il significato del voto dato sul mio emendamento. Son lieto che anche l'onorevole Targetti abbia espresso questa tesi, che mi sembra fondatissima. Io penso di aver così esaurientemente illustrato all'Assemblea il significato di quella mia proposta e della votazione che n'è seguita, e penso che l'Assemblea non abbia nessuna ragione per tornare sul suo voto e, tanto meno, per trovare contraddizione tra questa decisione e quella intervenuta sull'emendamento dell'onorevole Gullo.
Presidente Terracini. Al quesito posto dall'onorevole Moro debbo dare una risposta. Dirò subito che non comprendo per quali ragioni l'onorevole Moro lo abbia posto in questa sede. Abbiamo un Comitato di redazione ed eventualmente — è stato detto e ripetuto — quando tale Comitato constatasse che fra due deliberazioni dell'Assemblea nel testo costituzionale vi fosse contraddizione, dovrebbe segnalarle, studiando e suggerendo delle modifiche. Ed ove si trattasse di problemi importanti, su cui sarebbe opportuno chiedere ancora il parere dell'Assemblea, ciò verrebbe fatto, quando il testo completo della Costituzione, già riveduto dal Comitato, fosse portato per la votazione definitiva dinanzi all'Assemblea.
Mi pare, che la questione debba risolversi non andando a ricercare le intenzioni di coloro i quali hanno presentato certi emendamenti, o l'interpretazione che di questi testi od emendamenti occorre dare; ma richiamandosi all'elementare sviluppo della procedura, così come è avvenuto. Io ricordo che ieri sera, prima della votazione sull'emendamento soppressivo dell'onorevole Gullo Fausto, di fronte ad un'Assemblea numerosa, la questione della procedibilità alla votazione dell'emendamento soppressivo è stata espressamente posta, discussa e conclusa. Ricordo che da parte dell'onorevole Lussu è stato ad un certo momento proposta la questione se si potesse, procedere alla votazione dell'emendamento soppressivo dell'onorevole Gullo.
Ed io gli ho risposto che in primo luogo, già in precedenza alcune volte, tuttavia non molto frequentemente, si era proceduto alla votazione di un emendamento soppressivo, a seconda del momento della discussione e delle conseguenze che la soppressione avrebbe portato con sé; in secondo luogo, che la mia decisione di procedere alla votazione di quell'emendamento soppressivo era stata preceduta da un intervento esplicito del Presidente della Commissione, che soltanto dopo il suo assenso avevo deciso in conseguenza. Lo stesso onorevole Lussu, dopo queste spiegazioni, ha compreso la logica e la giustezza del procedimento e non ha più sollevato obiezioni.
Debbo soltanto dire che eccezioni, a questo proposito, avrebbero dovuto essere avanzate ed accolte prima della votazione; oggi è evidente che il richiamo può avere solo più carattere di rammarico, ma non può inficiare la validità del voto di ieri Per la votazione avvenuta successivamente, sull'emendamento dell'onorevole Arata, non voglio pregiudicare le decisioni del Comitato di redazione e poi quelle della Assemblea, ma osservo che non mi pare vi sia contraddizione. L'Assemblea, quando le è stato sottoposto il problema di non introdurre nella Costituzione nessuna casistica di impugnabilità, nella sua maggioranza, ha deliberato favorevolmente.
D'altra parte, onorevole Moro, non si pone a posteriori una questione di preclusione. Si possono sollevare queste questioni, prima che la votazione avvenga e non dopo, perché se si permettesse di sollevare la eccezione di preclusione a votazione avvenuta, non vi sarebbe nessuna votazione che potesse ritenersi definitivamente valida.
Vi potranno essere talvolta contraddizioni, tra i risultati di due votazioni. Il deputato che lo ritenga, può porre la questione al Comitato di redazione, oppure all'Assemblea nel momento in cui avrà di fronte tutto il testo della Costituzione per l'approvazione definitiva. Allo stato della discussione, non ci resta, quindi, che proseguire l'esame dell'articolo 128 e degli articoli successivi.
Moro. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Moro. Ho chiesto di parlare anzitutto per giustificare la sede che ho scelto per proporre questa questione. Io ho l'impressione che la questione sia più vasta che non quelle spettanti al Comitato di coordinamento. Pur avendola posta però in questa sede ed in questi termini, come una riserva doverosa da parte mia, per non attardare i lavori dell'Assemblea, accetto che sia rimessa al Comitato di coordinamento per le decisioni.
Circa il secondo rilievo del Presidente, vorrei poi dire che non ho già inteso di affermare che il Presidente abbia violato delle norme regolamentari ponendo in votazione l'emendamento soppressivo così come esso era stato proposto; ho soltanto rilevato che si era seguita una procedura non consueta nei nostri lavori. Ricordo benissimo che la procedura era stata accettata dal Presidente della Commissione. Fu solo per deferenza verso la sua persona e per non prolungare i lavori che io non credetti di sollevare eccezioni sulla procedura nella seduta di ieri sera. Quindi, solo mi son permesso di ricordare che, se la questione fosse stata posta in modo positivo anziché negativo, quella contraddizione sarebbe apparsa più chiara.
Per quanto poi riguarda la sostanza della contraddizione, cedo, se l'onorevole Presidente me lo consente, la parola all'onorevole Dominedò.
Dominedò. Chiedo di parlare;
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Dominedò. Desidero rilevare che, qualora si dimostri che sussista un'autentica contraddizione, come a noi fermamente sembra, fra la seconda votazione relativa all'emendamento Arata e la prima relativa all'emendamento Gullo, a noi pare che sia proprio questa la sede per affrontare il problema (Commenti), poiché allora non si tratterebbe di nuova opera di coordinamento, bensì del venir meno di una decisione contrastante, con altra validamente presa in precedenza.
Io ho seguito, signor Presidente, con attenzione la sua risposta. Ma mi permetto di farle osservare che l'emendamento dell'onorevole Gullo tendeva alla soppressione del comma approvato dall'Assemblea, proprio in quanto esso contempla l'azione del singolo attraverso l'incidente di incostituzionalità nel corso del giudizio. Appare, quindi, chiaro che la reiezione di un emendamento così specificamente motivato porti, come diretta conseguenza, alla volontà di conservare questo istituto a garanzia del singolo. Ed allora, se così è, il successivo emendamento che pretenderebbe di rinviare alla legge la garanzia voluta dall'Assemblea, si pone in evidente contraddizione con la precedente votazione.
Ma v'è qualcosa di più. Quando l'onorevole Gullo ci dice: io desidero, io reputo opportuno che l'istituto della Corte costituzionale funzioni esclusivamente attraverso una specie di azione popolare, mediante cioè quella messa in moto prevista dal secondo comma dell'articolo 128, in forza del quale la dichiarazione di incostituzionalità può essere promossa solamente dal Governo e da determinate percentuali di deputati o elettori, quando ciò si dice, si viene necessariamente ad escludere ogni altra forma di azione o d'iniziativa. Viceversa l'Assemblea ha già riconosciuto il diritto del singolo di sollevare eccezione di incostituzionalità nel caso concreto, istituendo così nell'ambito della giustizia legislativa qualcosa di parallelo a quanto già opera nel settore della giustizia amministrativa, in cui appunto è data facoltà al singolo di sollevare eccezione nei confronti di un suo presunto diritto leso. È pertanto evidente che se ci ritenessimo vincolati ai risultati della seconda votazione, verremmo per ciò stesso a contraddire quanto già avevamo deliberato, riaprendo la questione se debba o non debba essere riconosciuta nella Costituzione l'azione del singolo, anzi dando risposta negativa al quesito già risolto affermativamente col voto dell'Assemblea.
Poiché dunque noi siamo dinanzi a una regolare e valida pronuncia dell'Assemblea Costituente, io faccio appello a tale pronuncia, acciocché in questa sede, o in quella di coordinamento, si deliberi di eliminare quanto con essa logicamente contrasti.
Presidente Terracini. Mi permetto di far osservare all'onorevole Dominedò che la votazione di cui si tratta ha espresso semplicemente il concetto che il diritto del singolo circa l'eccezione di incostituzionalità non deve essere definito costituzionalmente; ma nessuno afferma ora, che non debba esistere in generale.
Ho sott'occhio l'articolo 98, che è stato votato dall'Assemblea e che si riferisce ad un altro organismo nuovo nella struttura dello Stato, così come è nuova la Corte costituzionale, ed è il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro. E proprio nei confronti di questo nuovo istituto l'Assemblea ha ritenuto che fosse sufficiente affermarne la creazione, rimettendo poi alla legge sia l'indicazione delle materie per le quali sarà competente sia le sue funzioni.
È evidente che, poiché i materiali relativi alla discussione, all'elaborazione della Costituzione rappresenteranno non soltanto termini di interpretazione, ma anche fonti di diritto per l'avvenire, la votazione avvenuta, in quanto esprime la volontà della maggioranza dell'Assemblea, che nella Corte costituzionale il singolo abbia diritto di procedibilità, non potrà restare ignorata ai futuri legislatori quando assolveranno il loro compito. Bisognerebbe sapere già fin d'ora che quei legislatori misconosceranno questa volontà manifestata dall'Assemblea per poter affermare che la votazione successiva è stata in contraddizione con l'intenzione prima manifestata dall'Assemblea.
Comunque, non entriamo nel merito, onorevoli colleghi; è sufficiente, mi pare, stabilire questo a garanzia della validità dei nostri lavori: che le varie votazioni sono avvenute in forma regolare; che l'Assemblea stessa ha fin dall'inizio dei suoi lavori, attraverso il Comitato di redazione, precostituito un organismo, il quale è indicato all'identificazione di casi del genere di quelli prospettati dall'onorevole Moro, e che, se non della loro soluzione, è investito dell'incarico di segnalarli all'Assemblea, perché una soluzione venga ad essi data.
Ciò dichiarato e constatato, penso che possiamo proseguire nei nostri lavori.
Abbiamo da esaminare l'ultimo comma dell'articolo 128 del seguente tenore:
«Se la Corte dichiara l'incostituzionalità della norma, questa cessa di avere efficacia. La decisione della Corte è comunicata alle Camere, perché, ove lo ritengano necessario, provvedano nelle forme costituzionali».
Nel testo, come i colleghi hanno constatato dalla lettura che ne ho fatto, è stato soppresso l'inciso «nell'uno o nell'altro caso», per adeguare questo comma ai precedenti, e al posto della parola «Parlamento», secondo il suggerimento dell'onorevole Perassi, è stato sostituito il termine «Camere».
Arata. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Arata. Desidero ricordare che io avevo chiesto di sostituire alla parola «se» la parola «quando».
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. La Commissione accetta la sostituzione.
Presidente Terracini. Allora pongo in votazione il terzo comma con la modifica testé accolta:
«Quando la Corte dichiara l'incostituzionalità della norma, questa cessa di avere efficacia. La decisione della Corte è comunicata alle Camere, perché, ove lo ritengano necessario, provvedano nelle forme costituzionali».
(È approvato).
L'emendamento aggiuntivo dell'onorevole Mastino Pietro decade in conseguenza delle votazioni fatte nella seduta pomeridiana di ieri.
L'emendamento aggiuntivo dell'onorevole Mastino Pietro è del seguente tenore:
«Aggiungere, in fine, il seguente comma:
«Il magistrato dovrà rimettere gli atti alla Corte costituzionale quando ritenga che le leggi che dovrebbe applicare siano contrarie alla Costituzione dello Stato».
Vi è poi l'emendamento aggiuntivo dell'onorevole Martino Gaetano del seguente tenore:
«Nell'ipotesi di cui al primo comma di questo articolo, la legge dichiarata incostituzionale dalla Corte non si applica alle controversie».
Anche quest'emendamento — come l'onorevole Martino Gaetano potrà egli stesso confermare — presupponeva la votazione dei primi due commi e quindi anch'esso decade. Vi è poi un articolo 128-bis proposto dall'onorevole Benvenuti, del seguente tenore, già svolto. Se ne dia lettura.
Schiratti, Segretario, legge:
«La dichiarazione di incostituzionalità può essere altresì promossa in via principale dal Presidente della Repubblica ogni qualvolta egli ravvisi nei provvedimenti legislativi, che gli vengono proposti per la promulgazione, disposizioni inconciliabili con gli ordinamenti costituzionali della Repubblica ovvero con le libertà e coi diritti garantiti ai cittadini dalla Costituzione.
«Il Presidente della Repubblica non può promuovere azione di incostituzionalità oltre i termini di promulgazione della legge di cui all'articolo 71.
«È facoltà del Presidente della Repubblica di sospendere la promulgazione degli atti per i quali abbia promosso dichiarazione di incostituzionalità sino a quando non sia intervenuta la decisione della Corte costituzionale.
«Gli atti del Presidente della Repubblica di cui al precedente articolo non richiedono la controfirma ministeriale».
«Subordinatamente, fermi restando i primi due commi dell'emendamento, sostituire i successivi due commi come segue:
«Ove intervenga, entro i termini di cui all'articolo 71, dichiarazione di incostituzionalità, il Presidente della Repubblica non dà corso alla promulgazione.
«Qualora il Presidente della Repubblica non possa promuovere azione di incostituzionalità per mancanza della controfirma ministeriale di cui all'articolo 95, è riconosciuta al Presidente stesso la facoltà di promuovere tale azione a titolo personale negli stessi modi e cogli stessi effetti previsti dalla legge per gli altri cittadini, organi ed enti a ciò autorizzati».
[La discussione sull'emendamento dell'onorevole Benvenuti è riportata nelle appendici, nella sezione che tratta dei soggetti che possono richiedere l'intervento della Corte costituzionale.]
A cura di Fabrizio Calzaretti