[Il 22 ottobre 1947, nella seduta pomeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo secondo della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Il Capo dello Stato».
Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda al commento all'articolo 87 per il testo completo della discussione.]
Presidente Terracini. [...] Passiamo all'articolo 83. Se ne dia lettura.
Amadei, Segretario, legge:
«Il Presidente della Repubblica è il Capo dello Stato e rappresenta l'unità nazionale.
«Promulga le leggi ed emana i decreti legislativi ed i regolamenti.
«Nomina, ai gradi indicati dalla legge, i funzionari dello Stato.
«Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici; ratifica i trattati internazionali, previa, quando sia richiesta, l'autorizzazione delle Camere.
«Ha il comando delle Forze armate; presiede il Consiglio supremo di difesa; dichiara la guerra deliberata dall'Assemblea Nazionale.
«Presiede il Consiglio superiore della Magistratura.
«Può concedere grazia e commutare le pene».
Codacci Pisanelli. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Codacci Pisanelli. Onorevole Presidente, vorrei ricordare che era rimasto sospeso l'articolo 71, in cui si parla della promulgazione delle leggi. E siccome mi pare che qui riprendiamo in esame la questione, sarebbe forse opportuno esaminare adesso l'articolo 71; o, per lo meno, tenerlo presente.
Presidente Terracini. Per intanto esaminiamo l'articolo 83 che elenca già una serie di funzioni attribuite al Presidente della Repubblica. Successivamente potremo, se mai, esaminare l'articolo 71, che rientra in questa elencazione.
Codacci Pisanelli. Ritengo che logicamente, l'articolo 71 venga prima, in quanto vi si stabilisce che, per quanto riguarda la formazione delle leggi — di cui ci siamo già occupati — la promulgazione è attribuita al Capo dello Stato.
D'altra parte, siccome alcuni emendamenti attribuiscono la facoltà di sanzionare le leggi al Capo dello Stato, sarebbe forse più opportuno esaminare prima tale questione e successivamente l'elenco dei poteri che gli competono.
Presidente Terracini. Onorevole Ruini, la pregherei di esprimere l'avviso del Comitato sulla questione sollevata dall'onorevole Codacci Pisanelli.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Non capisco perché si debba rinviare la discussione in corso e riprendere l'esame dell'articolo 71. Discutiamo invece dell'articolo 83 e decidiamo in un senso o nell'altro: da questa decisione dipenderà la sorte dell'articolo 71. Non mi pare opportuno sovvertire l'ordine della discussione ed occuparci adesso dell'articolo 71.
Presidente Terracini. Onorevole Codacci Pisanelli, credo che possiamo attenerci a quello che ha detto l'onorevole Ruini. A seconda del risultato della discussione sul secondo comma dell'articolo 83, potremo riprendere l'esame dell'articolo 71, adeguandolo alla decisione che sarà presa.
Si tratta di decidere se il Capo dello Stato promulga o sanziona. Lo decidiamo in questa sede. (Interruzione del deputato Fabbri). Se l'Assemblea approva il secondo comma così com'è nel testo della Commissione, è pacifico che il primo comma dell'articolo 71 sarà votato così come è stato proposto dalla Commissione.
Codacci Pisanelli. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Codacci Pisanelli. Ritengo che dal punto di vista del metodo sarebbe opportuno seguire l'ordine che avevo proposto, perché questo articolo ha valore prevalentemente elencativo. Senza dubbio, stabilisce dei poteri particolari, ma siccome si richiama a quanto è stato stabilito a proposito della formazione delle leggi, sarebbe opportuno esaminare adesso la parte che precedeva la determinazione dei poteri spettanti al Capo dello Stato, e che abbiamo solo rinviata appunto per esaminarla quando ci saremmo occupati delle facoltà da attribuire al Capo dello Stato.
Presidente Terracini. Onorevole Codacci Pisanelli, fa una proposta formale?
Codacci Pisanelli. Sì.
Presidente Terracini. Sta bene. Allora, onorevoli colleghi, l'onorevole Codacci Pisanelli propone di interrompere l'esame dell'articolo 83 e di ritornare all'articolo 71.
Codacci Pisanelli. Anche all'articolo 67.
Presidente Terracini. Allora, veramente, mi pare che non sia il caso di accettare la sua proposta. Purtroppo qualche volta ci è avvenuto di dover accantonare qualche questione; ma abbiamo sempre cercato di procedere secondo lo schema del progetto. La sua proposta lo sovverte. Comunque la sottopongo all'Assemblea.
(Non è approvata).
[...]
Benvenuti. [...] L'esame delle funzioni del Presidente della Repubblica va fatto sotto un duplice profilo, in relazione ai due compiti essenziali che a lui incombono. Si tratta di due compiti fondamentali: 1) sbarrare la strada a qualsiasi provvedimento incostituzionale (leggi, decreti o regolamenti) che gli venga sottoposto da parte del Governo in carica; 2) ristabilire la concordanza fra la volontà popolare (quale si esprime nella regina delle assemblee, l'Assemblea delle assemblee, ossia i comizi elettorali) e l'Assemblea parlamentare nei suoi due rami.
Rispetto al primo compito sorge il problema della sanzione.
Ecco perché avrei desiderato vedere risolto prima questo problema.
Problema della sanzione. Io dico francamente (e se i colleghi giuristi e più esperti di me mi illumineranno ne sarò lieto) che non ho ancora compreso se nel nostro nuovo ordinamento costituzionale il Capo dello Stato debba o non debba promulgare dei provvedimenti che siano contrari alla Costituzione; ossia se egli sia un semplice organo di promulgazione di una volontà legislativa cui rimane estraneo, oppure se possa esercitare un sindacato ed eventualmente trovare un rimedio per la incostituzionalità degli atti che gli sono sottoposti. Io temo che nel sistema così come è elaborato nel nostro progetto costituzionale, il Capo dello Stato debba semplicemente promulgare e non possa esercitare alcun esame di costituzionalità.
Ove così stessero le cose, noi ci troveremmo nella singolare situazione di dover riconoscere, a posteriori, che la monarchia durante il ventennio avrebbe agito costituzionalmente. Firmando tutto quanto il Governo fascista le sottoponeva, la monarchia altro non avrebbe fatto se non anticipare il sistema costituzionale elaborato dagli autori del nostro progetto.
Quando i fautori della monarchia (nelle varie pubblicazioni in cui ne viene svolta la difesa) sostengono che dopo il 3 gennaio il Re non poteva rifiutarsi di firmare tutta la legislazione liberticida, sostanzialmente adombrano la tesi giuridica del nostro progetto; ciò qualora (come pare) esso escluda che il Capo dello Stato possa e debba sindacare, sotto il profilo della costituzionalità, il contenuto della volontà legislativa, quale gli viene sottoposta nei decreti e progetti di legge. Ecco quindi l'origine del mio emendamento. Prescindiamo dal problema della sanzione o della promulgazione. Io penso che, sia che il Presidente promulghi (e in questo caso dopo la formalità della promulgazione), sia che il Presidente sanzioni (e in questo caso all'atto in cui rifiuta di sanzionare), deve esser riconosciuta al Capo dello Stato l'azione per promuovere immediata dichiarazione di incostituzionalità dei provvedimenti stessi da lui promulgati, ovvero non sanzionati. Naturalmente per una simile azione, per un simile atto del Capo dello Stato, questi non ottiene e non otterrà mai la controfirma del primo Ministro che propone l'atto incostituzionale. Quindi tanto vale dichiarare apertamente che noi non riconosciamo il Capo dello Stato come supremo tutore della Costituzione.
[...]
Presidente Terracini. L'onorevole Codacci Pisanelli ha presentato ora un emendamento, il quale si pone in relazione con il problema che era stato sollevato a proposito dell'articolo 71. L'onorevole Codacci Pisanelli propone che il secondo comma dell'articolo 83 sia sostituito con il seguente:
«Sanziona e promulga le leggi ed emana i decreti legislativi».
Propone poi che sia aggiunto il seguente comma:
«Emana, con suoi decreti, i regolamenti indipendenti e quelli di organizzazione».
L'onorevole Codacci Pisanelli ha facoltà di svolgerlo.
Codacci Pisanelli. Non ho molto da aggiungere, onorevoli colleghi, a quanto è stato già detto a proposito dell'opportunità di non escludere il potere di sanzione del Capo dello Stato. Ma, agli altri argomenti che sono stati addotti al riguardo, riterrei giovevole aggiungerne un altro, che forse non è stato ancora sufficientemente considerato, e cioè che io ritengo che, in fondo, la preoccupazione di non far partecipare il Capo dello Stato alla funzione legislativa non è fondata. È infatti mia convinzione che nella funzione legislativa si debba distinguere l'attività di statuizione da quella di documentazione. In altri termini, il legislatore provvede a dare contenuto e forma alla norma, ma ciò non è sufficiente perché la legge possa dirsi perfetta e perché essa raggiunga i suoi scopi.
Bisogna infatti offrirne ancora un documento, attraverso il quale ognuno possa conoscerla con assoluta presunzione di certezza. Ora, il compiere questo atto è appunto compito precipuo del Capo dello Stato, cui abbiamo infatti attribuito il potere di promulgare la legge. E allora, se noi ammettiamo che il Capo dello Stato, almeno sotto questa forma, almeno esercitando questa attività meno elevata di quella di statuizione, partecipi alla funzione legislativa, tanto vale non rinunziare a quella facoltà che non è già, come taluno ha creduto di rilevare, una caratteristica delle monarchie, ma che invece è funzione peculiare del Capo dello Stato.
Queste dunque le ragioni che aggiungo alle altre già addotte perché non venga esclusa, dalle funzioni del Capo dello Stato, la facoltà di sanzione. Quanto, del resto, ha detto poco fa l'onorevole Relatore, il quale ha parlato a nome del Comitato di redazione, mi sembra confermi l'opportunità di far partecipare il Capo dello Stato alla funzione legislativa, giacché l'onorevole Relatore ha detto appunto di attenersi al criterio di coloro i quali ritengono che il Capo dello Stato possa rinviare alle Assemblee legislative un progetto già votato. Gli diamo in questa maniera una facoltà di controllo, una facoltà di partecipare in fondo, sia pure sotto la sola forma del controllo, all'esercizio della funzione legislativa, intesa pure come attività di statuizione. E allora non ci lasciamo fuorviare dalla preoccupazione che ammettere la sanzione sia mantenere un istituto caratteristico del sistema monarchico; pensiamo, invece, che si tratta di fare in maniera che le tre diverse funzioni statali abbiano un centro di riunione nel Capo dello Stato, e quindi anche la funzione legislativa venga ricondotta al concetto di unità dello Stato attraverso la partecipazione del Presidente della Repubblica non soltanto all'attività di documentazione, ma anche all'attività di statuizione.
[...]
Presidente Terracini. Prego l'onorevole Tosato di esprimere il parere della Commissione.
Tosato. Ho già avuto occasione di rendere noto il punto di vista della Commissione riguardo alla forma di partecipazione del Capo dello Stato all'esercizio del potere legislativo. Secondo la Commissione, non è opportuno attribuire al Capo dello Stato il potere di sanzione della legge. Sanzione della legge significa approvazione della legge. Con questo atto il Capo dello Stato parteciperebbe direttamente ed effettivamente alla formazione della volontà legislativa. Ora questa attribuzione, questa competenza, porterebbe ad una trasformazione di quella figura del Capo dello Stato alla quale la Commissione ha ritenuto di restar ferma e rispetto alla quale mi sembra orientata anche l'Assemblea.
D'altra parte nei limiti in cui l'emendamento presentato dall'onorevole Codacci Pisanelli può rispondere a qualche esigenza, sotto questo aspetto l'emendamento è stato già soddisfatto, in quanto ho dichiarato che la Commissione è favorevole a riconoscere l'opportunità che il Presidente della Repubblica possa avere il potere di rinviare alle Camere una legge già deliberata dalle Camere stesse. Si tratta, sostanzialmente, di un potere di veto sospensivo che alla Commissione sembra sufficiente.
[...]
Presidente Terracini. [...] Pongo in votazione l'emendamento dell'onorevole Codacci Pisanelli, tendente ad aggiungere prima di «promulga» le parole «sanziona e». Ricordo che questo emendamento non è stato accettato dalla Commissione.
(Dopo prova e controprova non è approvato).
Caronia. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Caronia. A questo comma sarebbe logico far seguire la seconda parte del mio emendamento.
Tosato. La Commissione ha dichiarato che accetta parzialmente l'emendamento Caronia, in questa formula:
«Può rinviare alle Camere una legge da esse già deliberata per nuovo esame».
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Se l'Assemblea vota l'emendamento Caronia, accolto dalla Commissione, fermo restando che non si parla di sanzione, occorrerà evidentemente coordinarlo poi con l'articolo 71, che parla appunto della promulgazione delle leggi e stabilisce il termine in cui devono essere promulgate; e allora dovremo inserire questo potere del Capo dello Stato di un rinvio per riesame. Quindi, per ora votiamo il principio generale. C'è già una proposta dell'onorevole Bozzi all'articolo 71 che voteremo subito dopo. Intanto vogliamo affermare il concetto che questo potere di rinvio, che c'è anche in Francia, è un semplice messaggio perché sia riesaminato il progetto.
Presidente Terracini. L'onorevole Bozzi mi aveva fatto pervenire una proposta di emendamento all'articolo 71 della quale non avevo dato lettura perché eravamo in sede di articolo 83; ma poiché la materia è connessa al contenuto di questo emendamento, ne do ora lettura. L'Assemblea vedrà se non sia opportuno, tenendo conto delle dichiarazioni della Commissione, rinviare anche la votazione di merito a quando esamineremo l'articolo 71, cioè a fra poco, perché, ormai siamo giunti alla fine del Titolo.
L'onorevole Bozzi ha proposto la seguente formula:
«Le leggi sono promulgate dal Presidente della Repubblica entro un mese dall'approvazione. Nel termine suddetto il Presidente della Repubblica può, con messaggio motivato, domandare alle Camere una nuova deliberazione. Egli deve procedere alla promulgazione se le Camere confermano la precedente deliberazione a maggioranza assoluta dei loro membri».
Non si tratta adesso di porre in discussione e di votare questo emendamento dell'onorevole Bozzi all'articolo 71: io ne ho dato lettura per sentire sia dall'onorevole Caronia, come dalla Commissione se, ferme restando le assicurazioni dell'onorevole Tosato, non ritengano opportuno rinviare la votazione di merito all'esame dell'articolo 71.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Rinviamo.
Caronia. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Caronia. Avevo proposto un emendamento all'articolo 71 più semplice di quello dell'onorevole Bozzi. L'emendamento suonava così:
«Salvo il caso che questi non ne abbia deciso il rinvio alle Camere».
Adottando questa dizione si potrebbe oggi votare il mio emendamento, senza pregiudicare la sostanza di quello che sarà l'articolo 71.
Presidente Terracini. Poiché le cose dette restano e la Commissione ha dichiarato che in linea di principio accede alla sua proposta, forse è opportuno esaminare il suo emendamento in sede di articolo 71.
Caronia. Non insisto.
(Così rimane stabilito).
A cura di Fabrizio Calzaretti