[Il 21 ottobre 1947, nella seduta antimeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo primo della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Il Parlamento».
È in discussione il tema dell'Assemblea Nazionale (Parlamento in seduta comune). Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda al commento all'articolo 55 per il testo completo della discussione.]
Nitti. Ho chiesto di parlare sulla proposta di sospensiva.
In fondo, dopo tutte le discussioni, quali sono le materie controverse? Per quanto riguardava le attribuzioni di questa ipotetica Assemblea, mostruosa e inesistente, che è l'Assemblea Nazionale si era discusso su tre punti. E mi pare che la discussione fosse stata così chiaramente impostata che non c'era e non vi è più alcuna questione importante controversa. Lo stesso onorevole Ruini, pur così facendo, aveva dovuto riconoscere che non si poteva più parlare dell'amnistia.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. No. Io ho detto che si discuterà questo punto.
Nitti. L'amnistia era fuori questione.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Perché? La Commissione ha proposto; l'onorevole Ghidini sostiene che debba rimettersi all'Assemblea.
[...]
Nitti. [...] Noi pretendiamo poi, di far discutere dalle due Camere riunite l'amnistia, che è un problema delicatissimo da discutere fra poche persone, cioè pretendiamo di farla deliberare da un'Assemblea di oltre mille persone che non hanno nessuna competenza.
La questione pareva talmente chiarita che non mi spiego come è venuto questo risveglio, questa specie di orticaria di discussione di cose che è inutile discutere.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Lo chieda all'onorevole Corbino. E l'onorevole Bozzi ha aderito poco fa con la proposta di rinvio.
Nitti. Loro mi devono dimostrare che un'Assemblea così enorme, di oltre mille persone, può concludere per quanto riguarda la guerra e l'amnistia e le crisi ministeriali.
[Per la parte che segue, il testo completo della discussione è riportato a commento dell'articolo 78.]
Presidente Terracini. [...] Passiamo ora ad esaminare l'articolo 75, il quale indica specificatamente alcune delle funzioni che dovrebbero essere affidate alle sedute riunite delle due Camere. Se ne dia lettura.
Riccio, Segretario, legge:
«Spetta all'Assemblea Nazionale deliberare la mobilitazione generale e l'entrata in guerra.
L'amnistia e l'indulto sono deliberati dall'Assemblea Nazionale».
[Presidente Terracini.] L'onorevole Terranova ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituirlo con i due seguenti:
Art. ...
Spetta all'Assemblea Nazionale deliberare la mobilitazione generale e l'entrata in guerra, sempre che ricorrano le condizioni di cui all'articolo 6, e previa la consultazione delle Assemblee regionali.
Art. ...
L'amnistia e l'indulto sono deliberati dall'Assemblea Nazionale».
[...]
Presidente Terracini. L'onorevole Persico ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituirlo col seguente:
«Soltanto le due Camere possono con legge deliberare la mobilitazione generale e l'entrata in guerra.
«Ad esse solo spetta il diritto di accordare per legge amnistie e indulti».
L'onorevole Persico ha facoltà di svolgere l'emendamento.
Persico. [...] dichiaro di rinunziare alla prima parte del mio emendamento.
Invece sostengo a ragion veduta la seconda parte.
Su questo problema, che conosco per motivi di pratica professionale, ho avuto occasione di esprimere la mia opinione in scritti su riviste giuridiche ed anche in questa Aula, nella seduta del 19 luglio 1946. Cioè, che l'amnistia e l'indulto devono essere discussi e approvati dalle Camere, e non sono atti che possono essere demandati al Governo; sono atti eccezionali che devono corrispondere a momenti e a necessità eccezionali. Non possiamo seguire la prassi fascista per la quale un anno sì e uno no si emanavano decreti di amnistia. Durante il passato regime abbiamo avuto dieci amnistie in venti anni, di modo che, con ben congegnati sistemi di appelli e di ricorsi in Cassazione, si finiva per far sì che nessun delinquente, entro certi limiti, andasse mai in carcere, ciò che finiva per annullare il valore della legge: il valore morale, psicologico e giuridico. I magistrati sapevano che dopo un dato periodo di tempo le loro sentenze sarebbero state poste nel nulla, tanto che presso alcune magistrature minori rimanevano sospesi migliaia di processi (ricordo infatti che alla vigilia del decennale presso la Pretura di Roma ben 12.000 processi erano rimasti sospesi), perché era certo che ben presto sarebbe venuta una benefica amnistia che avrebbe posto fine a tali procedimenti.
Ora, un tale sistema deve finire, perché un organo politico come le due Camere, solo in casi veramente eccezionali, concederà l'amnistia, quando riconoscerà che essa corrisponde ad un bisogno e ad una necessità del Paese, per adeguare la situazione giuridica ad una nuova situazione politica e sociale. Né si dica, come è stato da taluno obiettato, che, in questo modo, ci sarebbe un periodo di tempo in cui, perdurando le discussioni delle Camere sull'opportunità e sulle modalità di emanazione dell'amnistia, le persone potrebbero delinquere tranquillamente, sicuri che poi tutto sarebbe sanato, perché l'amnistia sarà goduta soltanto da coloro i quali avranno commesso il reato prima della presentazione del relativo disegno di legge. In tal modo sarà eliminato questo inconveniente.
Pertanto noi avremo che il disegno di legge concernente l'amnistia andrà prima alla Commissione competente della Camera dei deputati, che, dopo averlo esaminato, presenterà la sua relazione, che sarà discussa dalla Camera stessa e, dopo la sua approvazione, passerà all'esame del Senato, cioè al secondo vaglio. In tal modo potremo anche evitare quei difetti che normalmente si riscontrano nei decreti di amnistia, i quali contengono sempre lacune, incertezze e contraddizioni, che procurano una disparità di trattamento attraverso i diversi responsi dei tribunali e delle Corti di merito e della Corte Suprema. Io credo quindi che sia opportuno togliere all'Assemblea Nazionale questa facoltà, la quale ne snaturerebbe le eccezionali funzioni, perché si verrebbe quasi a formare una terza Camera, con una funzione legislativa che noi non vogliamo darle: noi vogliamo attribuirle soltanto la nomina del Capo dello Stato e la deliberazione sulla mobilitazione generale e sull'entrata in guerra. Resta poi la questione del voto di fiducia: io ritengo che tale compito non debba spettare all'Assemblea Nazionale, ma di questo discuteremo a suo tempo. Limitate così le sue funzioni, esse non possono evidentemente essere estese all'approvazione delle leggi concernenti l'amnistia e l'indulto.
Perciò conservo il mio emendamento soltanto per quanto riguarda la sua seconda parte.
[...]
Presidente Terracini. L'onorevole Fuschini ha presentato i seguenti emendamenti.
«Sostituire il primo comma col seguente:
«Spetta alle Camere riunite in Assemblea Nazionale deliberare maggiori poteri al Governo in caso di guerra».
«Sopprimere il secondo comma».
L'onorevole Fuschini ha facoltà di svolgerli.
Fuschini. [...] Per quanto riguarda l'altro mio emendamento, che si riferisce all'amnistia e all'indulto, mi risparmio di illustrarlo perché trattandosi di materia penale lo svolgerà in mia vece il collega onorevole Giovanni Leone che è competente in materia penale.
[...]
Presidente Terracini. L'onorevole Azzi ha presentato i seguenti due emendamenti:
«Al primo comma, sopprimere la parola: generale, dopo la parola: mobilitazione».
«Fare del secondo comma un articolo a parte».
Ha facoltà di svolgerli.
Azzi. [...] Il secondo mio emendamento propone di fare un articolo a sé di quanto riguarda l'amnistia e l'indulto che devono essere deliberati dall'Assemblea Nazionale (o Parlamento).
È una semplice questione di forma, ma confesso che quando ho letto il secondo comma dell'articolo 75 mi sono domandato: che c'entra la mobilitazione e l'entrata in guerra con l'amnistia e l'indulto? E ho dovuto risalire al titolo del capitolo: «formazione delle leggi» per rendermi conto che erano due provvedimenti riguardanti argomenti diversi attinenti alla formazione delle leggi e contenute in uno stesso articolo. Penso allora che, per semplicità e chiarezza, convenga di questo articolo 75 fare due articoli distinti.
[...]
Presidente Terracini. [...] Segue l'emendamento dell'onorevole Codacci Pisanelli:
«Sostituire il secondo comma col seguente:
«L'amnistia e l'indulto non potranno essere concessi se non mediante legge di natura costituzionale».
L'onorevole Codacci Pisanelli ha facoltà di svolgerlo.
Codacci Pisanelli. L'emendamento da me proposto mira ad impedire che si continui a fare dell'amnistia e dell'indulto l'abuso che se ne è finora fatto.
È strana la mentalità che si riscontra molto spesso fra noi italiani: nel momento in cui un delitto è compiuto non ci si accontenterebbe delle gravi pene inflitte; si vorrebbero le pene ancora più gravi. Trascorso un anno o poco più si arriva ad un'indulgenza eccessiva. Così le sanzioni previste dalla nostra legge penale finiscono col non raggiungere i fini che si sono proposti. Tutti coloro che commettono delitti sanno benissimo che quando viene loro inflitta una pena, per quanto grave, trattandosi di pena detentiva, vi sarà sempre un accomodamento, in quanto, in una occasione qualsiasi, si arriverà prima o poi all'amnistia o all'indulto.
Al doppio scopo di evitare che la pena perda la sua efficacia preventiva e nello stesso tempo allo scopo di fare in maniera che coloro che legiferano non stabiliscano pene molto gravi tenendo conto del fatto che si farà poi uso del potere di amnistia e d'indulto, io propongo che, per concedere sia l'amnistia che l'indulto, sia seguito un procedimento di legiferazione speciale: cioè ritengo che sia opportuno non ammettere l'amnistia e l'indulto se non siano emanate con legge di carattere costituzionale.
Mi si risponderà: perché? Non per andare contro il principio della irretroattività, ma si tratta qui di derogare ad un principio fondamentale del nostro ordinamento, secondo cui ogni norma di carattere penale deve avere la sua sanzione; e siccome abbiamo stabilito che la pena mira alla rieducazione del reo, dobbiamo fare in modo che la rieducazione vi sia e che la pena abbia la sua efficacia preventiva.
Con le continue amnistie e indulti noi otteniamo l'effetto contrario. L'amministrazione della giustizia è compito assai difficile che non può essere lasciato ai volubili umori di gruppi che in certi momenti vorrebbero eccedere in sanzioni, mentre in altri momenti tendono all'eccessiva indulgenza.
Ritengo quindi che non sarebbe inutile fare in modo che l'amnistia e l'indulto possano trovare applicazione solo in casi rari ed attraverso un sistema di legiferazione speciale quale è quello previsto per modificare la nostra Costituzione.
Presidente Terracini. Segue l'emendamento degli onorevoli Buffoni, Carpano Maglioli, Costantini, Nobili Tito Oro, Stampacchia, Vigna, Amendola e Targetti:
«Sostituire il secondo comma col seguente:
«L'amnistia e l'indulto sono deliberati per legge».
In assenza del primo firmatario, ha facoltà di svolgerlo l'onorevole Carpano Maglioli.
Carpano Maglioli. Il nostro emendamento ripete i concetti già contenuti nell'emendamento svolto lucidamente dall'onorevole Persico, e questo esime da lunga trattazione.
Senza rifarsi — come invece ha creduto opportuno l'onorevole Codacci Pisanelli — al fondamento etico, sociale e giuridico dell'amnistia e dell'indulto, non è dubbio che mutate condizioni economiche e sociali possano rendere utile l'amnistia e l'indulto per i reati comuni; mutate condizioni politiche possono consigliare la concessione di amnistia ed indulto per i reati politici. E in questa situazione, poiché la preparazione di una legge di amnistia esige un lavoro di indagine preliminare, inchieste statistiche sì da stabilire preventivamente quali possano essere gli effetti concreti del provvedimento, si richiede perciò particolare elaborazione tecnica.
Pare a noi, come osservava esattamente l'onorevole Persico, che amnistia ed indulto non debbano essere sottoposti alla discussione di un'Assemblea plenaria la quale dovrebbe limitarsi, per funzionare, non ad una accademia col concorso di novecento persone, ma a votazioni molto concise, schematiche, cioè approvare o non approvare; svolgere discussioni di carattere generale, come l'amnistia e l'indulto esigono, è compito più adatto ad Assemblee ridotte di numero anziché Assemblee numerose come quella plenaria delle due Camere.
D'altra parte, talvolta l'urgenza di concedere amnistie e indulti non consente larghezza di tempo per la loro preparazione; pare perciò a noi degno di accoglimento, anche a questo scopo, l'emendamento dell'onorevole Persico, da noi riprodotto; infine, non pare si possa contestare la necessità di ricorrere a provvedimenti di amnistia e di indulto in determinate particolari circostanze come già detto. Non dico di arrivare a concessioni periodiche, come si è fatto in questi ultimi trenta anni, durante i quali ogni due anni si son concessi indulti ed amnistie.
Noi avvocati questo calcolo preventivo nei riflessi dei clienti possiamo anche averlo fatto. Sia consentito infine di ricordare che l'amnistia è, come motivo sussidiario, consigliata anche per sgravare gli uffici giudiziari di un lavoro ingombrante; la gran mole di lavoro pone sovente i grandi tribunali in condizioni di non funzionare o quasi ed allora la necessità di sbarazzare il terreno di processi che per il decorso del tempo hanno perduto la loro utilità sia per gli effetti intimidativi come correttivi, ai quali faceva cenno l'onorevole Codacci Pisanelli. In questa situazione pensiamo debba essere accolto il nostro emendamento che stabilisce che l'amnistia e l'indulto devono essere emanati per legge dalle singole Camere separate, perché attraverso l'esame analitico si eviteranno incertezze di interpretazioni e di dizione come sovente invece si è dovuto lamentare; certamente giuristi-legislatori preparati cercheranno di impedire queste manchevolezze mercé lavoro diligente di analisi e di compilazione del decreto legislativo.
Per queste considerazioni confidiamo che il nostro emendamento, che coincide nella sostanza con quello dell'onorevole Persico, possa essere accolto dall'Assemblea.
Presidente Terracini. Gli onorevoli Leone Giovanni, Fuschini, Mortati, Moro, Bettiol, Dominedò, Balduzzi, Zaccagnini, Cappugi e Ferrario Celestino hanno presentato il seguente emendamento:
«Sostituire il secondo comma col seguente:
«L'amnistia e l'indulto sono disposti con decreto legislativo.
«Essi non possono avere effetto nei confronti di reati commessi in epoca posteriore alla presentazione del disegno di legge di delegazione».
L'onorevole Leone Giovanni ha facoltà di svolgerlo.
Leone Giovanni. Onorevoli colleghi, l'amnistia e indulto nel precedente sistema costituzionale, essendo considerati come uno degli attributi del sovrano, dovevano essere approvati dal Consiglio dei Ministri. In una Repubblica democratica invece è evidente che non si può attribuire il potere di concedere amnistia e indulto al potere esecutivo. Tale facoltà deve essere del Parlamento. Ritengo però che, considerando la particolare, delicata struttura della amnistia e dell'indulto e la necessità che questi provvedimenti siano perfezionati con rapida procedura, sia preferibile applicare il sistema indicato nel nostro emendamento.
E cioè i due rami del Parlamento delegano al Governo la potestà di emanare l'amnistia e l'indulto. Il decreto di amnistia e di indulto, trattandosi di un congegno delicatissimo che deve tener presente tutta la struttura del sistema penale vigente, è preferibile sia predisposto da un organo ristretto qual è il Governo, piuttosto che dalle Assemblee parlamentari. Inoltre vi sono evidenti esigenze di celerità, perché il Paese non può restare in una lunga attesa del provvedimento. Chi conosce l'amministrazione della giustizia sa che l'attesa dei provvedimenti di amnistia e di indulto la paralizza, in quanto le parti, nella speranza del benevolo provvedimento, sogliono chiedere il rinvio al magistrato, il quale spesso ritiene opportuno anch'egli attendere.
Vi sono dunque ragioni di opportunità, teorica e pratica, le quali concorrono per far attribuire al Governo l'attività rivolta a concretare e a rendere attuabile la deliberazione del Parlamento.
Peraltro, trattandosi di delegazione, il Parlamento dovrà indicare al Governo le direttive, gli orientamenti, i limiti e per quanto concerne le pene e per quanto concerne la casistica dei reati, e le condizioni soggettive di applicabilità del provvedimento. Ma dopo aver fatto questa ampia indicazione di direttive, di norme, di orientamenti, il Parlamento potrà e dovrà affidare al Governo la realizzazione concreta.
Ritengo quindi che il nostro emendamento, per questa parte nella quale esso si differenzia da quelli di altri colleghi, cioè nel disciplinare l'amnistia e l'indulto attraverso la legge delegata e non la legge normale, possa raccogliere l'assenso di molti colleghi. Di quanti cioè, mentre vogliono conservare questo importante attributo al Parlamento sovrano, ritengono di dover usufruire delle competenze tecniche del Governo e della rapida procedura che esso solo può offrire.
A cura di Fabrizio Calzaretti