[Il 20 dicembre 1946 la prima Sezione della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sul potere esecutivo.]
Il Presidente Terracini. [...] Apre quindi la discussione sull'articolo 10:
«Il Presidente della Repubblica ratifica i trattati internazionali, previa autorizzazione delle Camere.
«I trattati segreti sono nulli».
Einaudi ricorda quanto si verifica negli Stati Uniti, in cui alcuni trattati internazionali, che non sono presentati al Senato dal Presidente della Repubblica per evitare la difficoltà della ratifica (che, secondo quella Costituzione, deve essere data dal Senato), assumono la forma di convenzioni o di accordi internazionali, per i quali tale ratifica non è richiesta. Domanda se tale eventualità sia stata prevista.
Tosato, Relatore, fa presente che la formula «trattati internazionali» è così vasta da comprendere qualsiasi atto internazionale; riconosce però che una disposizione di carattere generale potrebbe determinare delle difficoltà, specie quando si trattasse di modificare o integrare le clausole di certi trattati internazionali attinenti ad accordi economici (di pagamento), rispetto ai quali il ritardo della ratifica potrebbe essere pregiudizievole. Appunto per evitare tale inconveniente, l'onorevole Perassi aveva proposto una formula molto ampia, contenente un'elencazione dei trattati internazionali soggetti alla procedura indicata nell'articolo, senza sottoporre indistintamente tutti i trattati ad autorizzazione preventiva.
È del parere che frattanto si possa dare il proprio parere circa l'opportunità o meno di indicare nella Costituzione per quali specie di trattati debba essere richiesta l'autorizzazione preventiva, facendo notare che si parla di «autorizzazione» e non di «approvazione», appunto per escludere la possibilità di ratificare un trattato e di sottoporlo successivamente all'approvazione delle Camere.
Il Presidente Terracini ritiene che il Presidente della Repubblica dovrebbe ratificare tutti gli atti internazionali, previa autorizzazione della Camera.
Tosato, Relatore, ripete che ciò creerebbe delle difficoltà, quando si trattasse di approvare trattati di scarsa portata politica, ma dei quali fosse necessaria l'esecuzione immediata. È appunto per evitare tale difficoltà che in America si segue il sistema dianzi accennato dall'onorevole Einaudi.
Quanto alla formula dell'onorevole Perassi, fa presente che essa era costituita da un'elencazione dei trattati da sottoporre, prima della ratifica, all'approvazione delle Camere, così ampia da soddisfare in pieno l'esigenza del controllo delle Camere sull'attività internazionale, tralasciando quei trattati di scarsa portata politica dei quali ha parlato poc'anzi.
Einaudi fa presente che il commercio internazionale non potrebbe sussistere, se si dovessero sottoporre alle due Camere gli accordi internazionali di pagamenti, sui quali devono essere apportate delle variazioni, qualche volta, da un giorno all'altro.
Il Presidente Terracini invita l'onorevole Tosato a dar lettura della proposta dell'onorevole Perassi. Osserva però che, anche facendo un'elencazione, non si eviterà l'eventualità che degli atti importanti sfuggano, perché classificati sotto un altro titolo.
Tosato, Relatore, non è in possesso in questo momento della formula Perassi, della quale si ripromette di dare comunicazione nella prossima seduta.
Quanto al secondo comma, osserva che tale norma ha efficacia puramente interna e non impegna la responsabilità degli organi dello Stato, mentre dal punto di vista internazionale la questione rimane aperta, perché un trattato può essere valido rispetto agli altri Stati e non valido a norma del diritto interno dello Stato.
Nobile è del parere di sopprimere la formula o di adottare una dizione dalla quale risulti chiaramente che non sono consentiti trattati segreti. Sarà infatti sempre possibile al Capo dello Stato rifiutarsi di firmare un trattato, se si stabilirà nella Costituzione una norma che non gli dia facoltà di firmarlo.
Tosato, Relatore, rileva che il divieto è già implicito nella dizione del primo comma, dal quale si desume che un trattato, per il quale non esista la preventiva autorizzazione delle Camere, non può considerarsi esistente ai sensi del diritto interno; quindi il secondo comma non fa altro che accentuare tale divieto.
La Rocca, Relatore, prospetta l'opportunità che, in sede di organizzazione del potere legislativo, si stabilisca che le due Camere devono autorizzare la ratifica dei trattati internazionali.
Il Presidente Terracini invita l'onorevole La Rocca a presentare questa proposta in sede opportuna.
Lussu rileva che il pericolo da evitare è che i trattati — come spesso si verificava in passato — siano resi definitivi, senza che i rappresentanti della Nazione ne vengano informati.
Grieco si dichiara d'accordo, in linea di principio, con l'onorevole Tosato, ma si domanda se sia opportuno precludere in senso assoluto la possibilità al Governo di stipulare trattati segreti, i quali potrebbero contenere delle condizioni vantaggiose per il nostro Paese.
Tosato, Relatore, fa presente che ora si tratta di decidere se sia miglior partito quello di seguire la tendenza che riconosce l'utilità dei trattati segreti o l'altra che li ritiene dannosi.
Il Presidente Terracini osserva che il secondo comma è una conseguenza del primo. Aggiunge che, a suo avviso, anche i trattati segreti, prima di essere ratificati dal Presidente della Repubblica, dovranno essere sottoposti alle Camere per la concessione dell'autorizzazione.
Tosato, Relatore, ricorda la formula della Costituzione spagnola («I trattati segreti non impegnano lo Stato»), la quale potrebbe rispondere ai desideri dell'onorevole Grieco.
Il Presidente Terracini, più che dichiarare nulli i trattati internazionali segreti, crede sarebbe opportuno stabilire, come propone l'onorevole Nobile, che questi non debbano stipularsi, se tutti sono d'accordo che i trattati segreti sono da considerare dannosi. In tal modo, non essendo permessa la stipulazione di trattati segreti, mancherebbe la controparte e quindi non entrerebbe nemmeno in funzione quella norma di diritto internazionale per cui un trattato diviene vincolante anche se una delle parti contraenti si rifiuti di rispettarlo.
Aggiunge che, se si entrasse in quest'ordine di idee, la disposizione relativa, concepita in termini generici, potrebbe trovar posto in un altro punto della Costituzione: o dove si parla del Governo, o, meglio, nel preambolo.
Lussu fa presenti le ragioni che rendono necessario condurre in forma segreta le trattative per la conclusione di un accordo internazionale: ed aggiunge che la garanzia è costituita dall'avere stabilito che la ratifica da parte del Presidente della Repubblica — necessaria per rendere valido il trattato — deve essere autorizzata dal Parlamento. Si dichiara perciò favorevole alla soppressione del secondo comma dell'articolo 10.
Mortati osserva che è opportuno che la Sezione non addivenga ad una decisione circa la sorte del secondo comma, se prima non si sarà pronunciata sul primo comma, dal quale il secondo discende.
Dopo aver rilevato che il primo comma tende non a dichiarare nulli, ma ad impedire la stipulazione di trattati segreti, osserva che lo stabilire una tale forma unilateralmente porrebbe lo Stato italiano in una condizione di inferiorità rispetto alle altre Nazioni.
Grieco crede che, tutto considerato, la soluzione migliore sia quella di indicare quali trattati (e l'indicazione dovrebbe essere limitata alle voci più importanti) devono essere sottoposti alla firma del Presidente solo previa autorizzazione delle Camere.
Il Presidente Terracini si dichiara favorevole all'introduzione nella Carta costituzionale della norma che richiede per la ratifica dei trattati internazionali la preventiva autorizzazione delle Camere, perché è appunto dalle norme introdotte nelle singole legislazioni che trovano la loro origine le norme di diritto internazionale. Aggiunge che una disposizione del genere è impegnativa per gli uomini politici italiani, i quali potranno anche violarla, assumendone la responsabilità, per il bene superiore del Paese.
Fabbri ricorda che tutti i trattati internazionali stipulati dagli Stati aderenti al patto della Società delle Nazioni non avrebbero dovuto aver valore, se non registrati a Ginevra; ma tale principio è stato però pregiudicato dalla fine della Società delle Nazioni.
Il Presidente Terracini risponde che l'esperimento non diede buoni risultati, perché fu fatto quando non si era creata una consuetudine di registrazione.
Crede che, in attesa della formula dell'onorevole Perassi che sarà comunicata dall'onorevole Tosato nella prossima seduta, sia opportuno sospendere ogni decisione sul primo comma di questo articolo.
Fabbri dichiara, per il caso che il secondo comma non sia soppresso, di essere favorevole alla proposta dell'onorevole Nobile, la quale, stabilendo che i trattati segreti sono vietati, implica la responsabilità di chi firma.
Grieco domanda se nella parola «trattati» si debbano comprendere anche le annessioni e gli scambi diretti.
Il Presidente Terracini propone la dizione più comprensiva: «Ogni impegno internazionale di carattere segreto è proibito».
Lussu è contrario a questa formulazione.
Nobile vi è invece favorevole.
Codacci Pisanelli vi è contrario, specialmente in considerazione del fatto che i trattati militari internazionali devono per necessità di cose essere segreti.
Mortati è anch'egli contrario.
Il Presidente Terracini pone ai voti la seguente formulazione del secondo comma:
«Ogni impegno internazionale di carattere segreto è proibito».
(Non è approvata).
Mette ai voti la soppressione del secondo comma.
Tosato, Relatore, dichiara di essere favorevole alla soppressione.
(È approvata).
A cura di Fabrizio Calzaretti