[L'11 luglio 1947, nella seduta pomeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo quinto della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Le Regioni e i Comuni».]

Presidente Terracini. L'ordine del giorno reca: Seguito della discussione del progetto di Costituzione della Repubblica italiana.

Ricordo agli onorevoli colleghi che si deve riprendere l'esame delle materie di competenza legislativa della Regione, contemplate nell'articolo 109. Si è proceduto ieri, esaminando l'emendamento unificato Perassi-Zuccarini, alla votazione sulle voci «industria e commercio»; rimane ancora la voce «Camere di commercio» compresa nella proposta dell'onorevole Zuccarini. Si tratta ora di stabilire se questa voce può considerarsi assorbita dopo la votazione avvenuta ieri che ha escluso la voce «industria e commercio».

Coppi. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Coppi. Vorrei fare osservare ai colleghi che la dizione «Camere di commercio» che si legge nell'emendamento, non mi pare tecnicamente esatta. Si dovrebbe dire «Camere di commercio, industria e agricoltura». Questa è la dizione esatta dell'istituto che noi vorremmo comprendere fra le materie soggette all'attività legislativa della Regione.

Ritengo che in tal senso debba essere rettificato il testo dell'emendamento.

Presidente Terracini. A meno che l'Assemblea, nella sua maggioranza, sia di avviso contrario, ritengo che, non avendo accettato di includere l'industria e il commercio fra le materie di competenza legislativa della Regione, anche le Camere di commercio debbano ritenersi escluse per lo stesso risultato delle votazioni avvenute ieri, e che pertanto l'emendamento dell'onorevole Zuccarini, per quest'ultima parte, debba considerarsi assorbito, cioè non più da porre in discussione.

Coppi. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Coppi. Il fatto che la votazione di ieri abbia escluso le voci «industria e commercio» non esclude — a mio avviso — che le Camere di commercio, industria ed agricoltura possano cadere sotto l'attività legislativa della Regione. Si tratta di cose sostanzialmente diverse. Altro è legiferare in materia di agricoltura, industria e commercio, ed altro in materia di Camere di agricoltura, industria o commercio. Si tratta di cose sostanzialmente diverse, anche se vi è una certa connessione di materie fra le une e le altre.

Presidente Terracini. Vi è forse più che una certa connessione.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Oltre alla chiara osservazione del nostro Presidente, desidero osservare che le Camere di industria, commercio ed agricoltura sono forme rappresentative d'organizzazioni di interesse professionale e sindacale, che non si possono sottoporre esse sole alla legislazione delle singole Regioni, senza tener presente tutto il complesso delle altre organizzazioni di carattere professionale e sindacale. Oltre la ragione formale esattissima che ha prospettato il Presidente, v'è dunque una questione di sostanza, per cui non si può lasciare a sé, nella competenza legislativa della Regione soltanto un pezzo di mosaico di regolamentazione dell'organizzazione d'interessi, che ha importanza così fondamentale nella vita moderna.

Zuccarini. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Zuccarini. Non insisto nel mio emendamento. Vorrei però osservare che, quando ho incluso questo concetto nell'emendamento, come parte integrante di esso, mi riferivo ad organi, che inizialmente furono organi autonomi, provinciali, e che solo successivamente sono caduti, durante il fascismo, nella regolamentazione dello Stato anzi, divennero organi statali.

Questo concetto desidero affermare qui; e la questione potrà essere risolta in altro momento: questi enti, che non possono essere soggetti ad una speciale legislazione, ma che hanno una origine autonoma, debbano ritornare a funzionare in modo autonomo nella vita del nuovo Stato italiano. Non ho difficoltà, comunque, a rinunziare al mio emendamento.

Presidente Terracini. Chiedo all'onorevole Coppi se insiste nel suo emendamento.

Coppi. Non insisto.

Presidente Terracini. Passiamo allora all'alinea successivo così formulato: «Altre materie indicate da leggi speciali». V'è a questo proposito un emendamento dell'onorevole Mortati, tendente a sopprimere l'alinea, in quanto assorbito dalla seguente formulazione più ampia, che egli propone e che dovrebbe costituire un nuovo comma:

«Le leggi della Repubblica possono attribuire alla Regione l'esercizio della funzione legislativa statale, con l'osservanza delle modalità di cui all'articolo 74».

Vi sono poi altre proposte dell'onorevole Bozzi.

Bozzi. Le ho ritirate.

Presidente Terracini. Sta bene. Allora, la formulazione in discussione rimane quella della Commissione:

«Altre materie indicate da leggi speciali».

Mortati. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Mortati. Devo chiarire che la mia proposta di sopprimere tale inciso è da porre in relazione con quella che si riferisce al comma successivo, e che tende ad estendere la possibilità di delega della facoltà regolamentare a favore della Regione, comprendendovi non solo quella esecutiva, ma anche l'altra, che si vuol chiamare indipendente.

Ora, io penso che, una volta che si accetti questo concetto e si ampli nel senso detto la concessione di potestà regolamentare alla Regione, non si presenti il bisogno di prevedere a favore di questa una vera e propria delegazione legislativa.

Infatti lo Stato potrebbe ridurre al minimo le sue statuizioni, lasciando così un amplissimo margine all'intervento normativo della Regione, anche se contenuto nei limiti delle leggi generali.

Se, contrariamente a questo orientamento, si ritenesse di lasciare alla Regione la possibilità di invadere con le sue norme quella che si vuol chiamare la riserva della legge, sembrerebbe opportuno modificare la dizione proposta, sia per fare risultare la distinzione fra le materie elencate, per cui la Costituzione opera un trasferimento istituzionale di competenza, e queste «altre materie», che sono oggetto di semplice delegazione ad opera della legge, e sia altresì per mettere in armonia questa disposizione con quella dell'articolo 74 del progetto, che prevede la concessione di delegazione legislativa al Governo.

Pertanto, in via subordinata, ove non fosse accolto l'emendamento soppressivo dell'ultimo alinea del primo comma dell'articolo 109, propongo la sostituzione del medesimo, con il seguente testo:

«Le leggi della Repubblica possono attribuire alla Regione la funzione della potestà legislativa statale, con l'osservanza delle modalità di cui all'articolo 74, il quale si riferisce alla possibilità della concessione di attività legislativa delegata al Governo».

Mi pare che almeno questi limiti generali di materia e di tempo non possono non farsi valere, anche nei riguardi della concessione di potestà legislativa alla Regione, come si sono fatti valere nei riguardi della delegazione al Governo.

Presidente Terracini. L'onorevole Ruini ha facoltà di esprimere il parere della Commissione.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Il Comitato ritiene di mantenere la sua formulazione, perché la proposta dell'onorevole Mortati, specialmente come l'ha esposta ora, ritornerebbe a complicare quelle linee che sono diventate abbastanza semplici.

Mortati. Ho già chiarito che la mia proposta sostitutiva era fatta in linea subordinata; sarebbe quindi opportuno che l'onorevole Ruini ci dicesse qual è il pensiero del Comitato in ordine all'emendamento soppressivo proposto in via principale.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Ho già detto, onorevole Mortati, che il Comitato mantiene la sua proposta. Anche per la sua subordinata, non può accettarla.

Presidente Terracini. Pongo dunque in votazione questo alinea nella formulazione:

«Altre materie indicate da leggi speciali».

(È approvato).

Abbiamo ora il seguente emendamento aggiuntivo, già svolto, dell'onorevole Bozzi:

«Inserire, prima dell'ultimo comma, il seguente:

«Le leggi della Repubblica stabiliscono il termine entro il quale la Regione deve esercitare la potestà legislativa prevista dal primo comma».

Onorevole Bozzi, lo mantiene?

Bozzi. Lo ritiro.

Presidente Terracini. Vi è poi un altro emendamento aggiuntivo proposto dall'onorevole Morelli Renato. Esso è così formulato:

«Dopo l'elenco delle materie, aggiungere:

«sempre che le norme stesse non siano in contrasto con l'interesse nazionale o con quello di altre Regioni».

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Ricordo che l'onorevole Mannironi ha presentato un emendamento per un articolo aggiuntivo che è presso a poco nello stesso ordine di idee:

«Nelle materie indicate nell'articolo 109, lo Stato potrà provvedere all'emanazione delle leggi che integrino i principî direttivi emanati, qualora non vi abbia provveduto la Regione entro un anno.

«Analogamente, e nelle stesse materie, la legge generale eventualmente emanata dalla Regione, dovrà, entro lo stesso termine, essere adattata alle direttive contenute nella legge emanata dello Stato a norma dello stesso articolo 109».

Presidente Terracini. L'onorevole Mannironi non è presente e quindi si intende che abbia rinunciato al suo emendamento.

Vi è anche un emendamento dell'onorevole Colitto, che, se accettato, dovrebbe essere inserito prima della norma che abbiamo approvato in questo momento, perché rappresenta ancora una materia specifica delegata alla competenza della Regione. L'emendamento dice:

«Dopo: Agricoltura e foreste, aggiungere: Assunzione e gestione diretta di pubblici servizi».

Invito l'onorevole Presidente della Commissione a pronunciarsi in merito a questo emendamento.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Non credo che questo emendamento possa essere accolto. Prima di tutto, di quali servizi pubblici si tratta? Bisognerebbe evidentemente dire che si tratta di quelli della stessa Regione. Ma poi, oltre a ciò, non pare che la materia così importante delle socializzazioni e delle nazionalizzazioni, sia pure ridotte qui a regionalizzazioni, possa essere affidata alla legislazione della Regione. È tema da riservare allo Stato, pei grandi interessi economici che importa. La questione è anche d'interesse generale. Non sembra sia da ammettere in via ordinaria una facoltà legislativa della Regione. Se una legge intesa a stabilire principî di socializzazione e nazionalizzazione vorrà delegare talune funzioni anche alla Regione, sarà arbitra di farlo; ma la potestà sistematica di legislazione regionale non sembra inopportuna.

Colitto. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Colitto. Non insisto e ritiro l'emendamento.

Presidente Terracini. Ha facoltà allora di parlare l'onorevole Morelli Renato per illustrare il suo emendamento testé letto.

Morelli Renato. Coll'approvazione dell'articolo 109 e con l'approvazione dell'elenco delle materie nelle quali potrà esercitare il potere legislativo, la Regione come organismo nasce, e nasce, come Minerva, armata già tutta dei suoi poteri. Ora, nell'esercizio di questi poteri vi è un limite. Secondo il testo dell'articolo 109, vi è il limite delle direttive e dei principî generali. Col mio emendamento si propone un altro limite. In verità debbo dichiarare che questo secondo limite era già nella formulazione del Relatore, era nel testo approvato dal Comitato di redazione, era in quello approvato dalla Sottocommissione, nonché in quello approvato dalla Commissione dei Settantacinque. Infatti la formulazione originaria del testo era rimasta integra attraverso quattro fasi di elaborazione. Poi, nella fusione dei tre articoli, questo limite è scomparso.

Il mio emendamento tende a farlo rivivere per una ragione evidente: si tratta di soddisfare un'esigenza logica e un'esigenza politica. L'esigenza logica è di stabilire, oltre un limite formale di legittimità — si potrebbe dire, più specificamente, di competenza — all'attività legislativa della Regione, un limite di merito, consistente nel rispetto degli interessi nazionali e di quelli delle altre Regioni. Ma si tratta di soddisfare anche un'esigenza politica: che la Regione segua, nella emanazione di norme, un indirizzo comune. Ora, con l'emendamento da me proposto, si assicura che ciascuna Regione svolgerà un'attività legislativa coordinata con quella delle altre Regioni e sottoposta per questo a un controllo superiore.

Affiora dalla mia proposta anche una preoccupazione, un timore; il timore che le Regioni deboli, povere, possano essere trascurate dalle Regioni sorelle più ricche, dopo che il padre — lo Stato — avrà come perduta una parte della patria potestà, cioè il potere legislativo primario.

Si può muovere all'emendamento da me proposto una obiezione, ed è questa: nell'articolo 118 è già contemplato un controllo di merito, in quanto si ipotizza il caso che il Governo o rinvii al Consiglio regionale, perché lo riesamini, un determinato provvedimento, o lo impugni, portandolo all'esame dell'Assemblea legislativa, quando esso viola l'interesse della Nazione o di altre Regioni.

Se non che, questa dell'articolo 118, che dovrà essere sottoposta all'approvazione dell'Assemblea, è una norma procedurale, mentre io tendo, per ragioni anche di sistematica giuridica, a far collocare il limite di merito al posto opportuno, come norma di diritto sostanziale.

Si potrebbe anche dire che il limite dell'interesse nazionale e di quello delle altre Regioni è sottinteso. Ma io credo che un tale limite debba essere viceversa esplicito; e spero di trovare d'accordo la Commissione, per coerenza, in quanto, come ho già ricordato, il limite di merito era già contemplato nel testo rimasto integro attraverso varie successive elaborazioni. E potranno essere d'accordo anche i regionalisti, in quanto qualche ragione di diffidenza, di dubbio, potrà essere così superata e l'ostilità verso la Regione attenuata. Quanto agli antiregionalisti, cioè a quelli che sono diffidenti verso l'organismo di nuova istituzione, essi dovranno essere favorevoli, perché stabilire in modo chiaro questo limite di merito, serve ad evitare la possibilità di deviamento nell'esercizio del potere normativo della Regione.

Dunque io spero che siano di accordo gli uni e gli altri; se, invece di una speranza è una illusione, pazienza! Per conto mio, dichiaro in piena sincerità che lo scopo che mi propongo è soltanto quello di stabilire in maniera netta e precisa che l'attività legislativa regionale debba svolgersi nel segno dell'unità e che, anche rispetto alle future norme che emaneranno da ciascuna Regione, supremo sarà sempre l'interesse della Nazione e la solidarietà fra tutte le Regioni.

Presidente Terracini. Invito l'onorevole Ruini ad esprimere il parere della Commissione.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. La proposta dell'onorevole Morelli era già stata avanzata prima dall'onorevole Zotta e poi dall'onorevole Colitto. Il Comitato li aveva pregati di rinviare la questione all'articolo 118, accettando fin d'ora in massima il concetto espresso ed ammettendo che, come collocamento, si sarebbe potuta, quando si farà la sistemazione di tutta la Costituzione, mettere la norma anche qui, nell'articolo che stiamo esaminando.

Di fronte a nuove insistenze, il Comitato non si oppone a che il principio sostanzialmente acquisito già al testo dei Settantacinque, in altra forma, abbia fin d'ora di nuovo formule ed esplicita approvazione. Non vi è nulla di nuovo nel pensiero del Comitato. Su questo principio non v'è dubbio: regionalisti e antiregionalisti sono d'accordo che le disposizioni della legislazione secondaria della Regione non debbano mai contrastare con l'interesse della Nazione e delle altre Regioni.

L'Assemblea voti, dunque, il principio in modo che rimanga definitivamente stabilito. In quanto al collocamento, meglio forse che rimanere nell'ultima parte dell'articolo attuale, dovrebbe essere trasferito nel suo primo comma. Ma si può ancora riservare la questione se metterlo qui o altrove, alla revisione sistematica che avrà luogo dopo che tutta la Costituzione sarà approvata.

Presidente Terracini. L'onorevole Morelli è d'accordo?

Morelli Renato. Sono d'accordo.

Tosato. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Tosato. Riterrei opportuno di rinviare la votazione anche sulla questione di principio, perché questa materia della competenza regionale ha subìto tante trasformazioni da indurre a pensare che qualche dubbio sia sorto sulla questione del controllo di merito nella legislazione regionale in relazione agli interessi dello Stato e delle altre Regioni. La nuova configurazione della legislazione regionale rimane talmente delimitata e precisata, che la questione del controllo di merito, concesso anche dall'articolo 118 al Governo per opporsi alle leggi regionali (in quanto eventualmente contrastanti coll'interesse delle altre Regioni e dello Stato), va riveduta e meditata. Per questo propongo che tutto l'insieme della questione sia riesaminato in sede di articolo 118.

Presidente Terracini. Invito l'onorevole Ruini ad esprimere il suo pensiero.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Ciò che ha detto l'onorevole Tosato non mi sembra avere un fondamento decisivo. Che la legislazione secondaria regionale non debba contrastare con gli interessi nazionali o delle altre Regioni è un punto talmente acquisito a tutta l'elaborazione della Costituzione, e così inerente alla struttura unitaria dello Stato, che l'onorevole Tosato non ne può certamente dubitare. Posto il principio, si tratterà di vedere le vie e gli organi di controllo. Che sia sempre la Corte costituzionale o che, essendo questo controllo di merito, spetti piuttosto al Parlamento o ad un suo ramo, è questione che sarà decisa dall'Assemblea nel modo che crederà migliore; ma ciò non tocca, ed anzi presuppone, il principio che ora è da votare.

Rossi Paolo. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Rossi Paolo. Non sarei intervenuto nella discussione se l'onorevole Tosato non me ne avesse dato l'occasione. Egli ha dimostrato chiaramente col suo intervento che l'emendamento dell'onorevole Morelli è perfettamente giustificato, che è urgente, che è necessario e che dobbiamo votarlo. Un qualche dubbio ci poteva essere circa l'opportunità dell'inserimento, finché avevamo sentito le parole dell'onorevole Presidente, il quale ci diceva: badate che è solo un di più, perché questo principio è ammesso e pacifico. Ma se un'ombra di dubbio c'è, è bene votare subito l'emendamento dell'onorevole Morelli. C'è una questione, eventualmente, di ridondanza. Ma, a questo proposito, rilevo che, se il nostro testo costituzionale fosse uno di quei politi e torniti documenti giuridici cui non si può togliere o aggiungere una virgola senza turbarne l'euritmia, non saremmo né io né l'onorevole Morelli a volerne rompere la perfezione. Ma ci sono in esso tante tautologie e ridondanze che questa affermazione necessaria e principale mi pare possa esservi compresa. Quindi voterò per l'emendamento Morelli.

Tosato. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. A che proposito?

Tosato. Soltanto per una chiarificazione circa l'esistenza di limiti di merito alla legislazione regionale. Questa va intesa nel senso che la legislazione regionale trova un limite nell'interesse delle altre Regioni e nell'interesse generale dello Stato; siamo tutti d'accordo su questo punto; ma il problema non è sul limite, ma sul terreno tecnico. Il problema è, tecnicamente, di procedura, e per questo va esaminato sotto il profilo dell'articolo 118.

Bozzi. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Bozzi. A me sembra, contrariamente a quanto ha detto l'onorevole Tosato, che il problema non sia di procedura, ma di sostanza: incide sulla qualificazione della potestà legislativa della Regione. Nel momento in cui la Costituzione conferisce un potere di dettare leggi alla Regione, e lo precisa con un limite estrinseco, che è quello che abbiamo segnato nel primo comma, è necessario anche un limite di merito, che attiene alla quantità, per così dire, di questa potestà legiferante della Regione. La questione di procedura verrà dopo se e in quanto ci sarà un limite di sostanza, che noi dobbiamo fissare proprio in questa sede. Direi di più: che questa precisazione è indispensabile, anche se non ci dovesse essere la possibilità di un controllo costituzionale. È, in altri termini, una direttiva, un orientamento, che lo Stato dà alla Regione. Esso dice alla Regione: puoi fare delle leggi, ma esse incontrano questo limite: non violare gli interessi della Nazione e delle altre Regioni. Se ci potrà essere una possibilità di sanzione è un altro problema. Ciò non toglie che questa necessità d'imposizione di un limite chiaro e preciso, che tranquillizzi sulla unità del sistema legislativo debba essere posto. Perciò voterò a favore dell'emendamento Morelli.

Presidente Terracini. Pongo anzitutto in votazione la proposta dell'onorevole Tosato di rinviare la decisione su questo particolare emendamento.

(Non è approvata).

Pongo in votazione l'emendamento dell'onorevole Morelli Renato del seguente tenore:

«Dopo l'elenco delle materie, aggiungere: sempre che le norme stesse non siano in contrasto con l'interesse nazionale o con quello di altre Regioni».

(È approvato).

Resta inteso che si dovrà, in sede di coordinamento stabilire il collocamento di questa proposizione.

Passiamo ora all'ultimo comma dell'articolo 109, che è del seguente tenore:

«Le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro esecuzione».

Su questo comma sono stati proposti alcuni emendamenti.

L'onorevole Mortati propone che il comma sia sostituito dal seguente:

«Le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione l'emanazione delle norme regolamentari per la loro integrazione ed esecuzione».

Invece l'onorevole Preti propone soltanto di aggiungere dopo la parola «norme», la specificazione «regolamentari».

Gli onorevoli Perassi, Camangi, Zuccarini, Della Seta, Paolucci, Lussu, Conti, Persico, Bellusci, Pacciardi ed Azzi propongono, infine, di sostituire alla parola «esecuzione», la parola «attuazione».

Perassi. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Perassi. Il nostro emendamento si riduce alla sostituzione della parola «esecuzione», con la parola «attuazione». Perciò, lo svolgimento dovrebbe essere brevissimo. Tuttavia, vorrei approfittare di questa occasione, per sottolineare il valore di questo comma, allo stato attuale dei nostri lavori. Dopo le lunghe discussioni sull'articolo 109, si è arrivati a fare una elencazione, relativamente ristretta, delle materie, sulle quali le Regioni hanno un potere legislativo, nell'ambito dei principî generali stabiliti dalle leggi dello Stato.

L'ultimo comma, così come figura nel testo della Commissione, proviene dall'ultimo comma dell'articolo 111 dell'antico progetto, e risente un po' di questa sua origine, in quanto nel testo primitivo si parlava, in realtà, di esecuzione, ma si parlava anche di norme regolamentari; invece, il testo attuale della Commissione non parla più di norme regolamentari, ma di norme, puramente e semplicemente.

Ora, a noi pare che questa modificazione, già accolta dal Comitato, è certamente da accogliersi; ma, appunto per questo, è anche da rettificarsi l'ultima parola usata nel comma, dicendo «attuazione» in luogo di «esecuzione».

La parola «esecuzione» poteva comprendersi, quando si parlava soltanto di norme regolamentari. Allargato, invece, il concetto, conviene usare una espressione più larga. Ora, fra le formule abitualmente usate per indicare qualcosa di più della «esecuzione», cioè una integrazione, un'emanazione di norme complementari in dettaglio, la nostra tecnica legislativa usa di solito «attuazione».

Questo comma, dicevo, rappresenta, in fondo, una norma complementare di quella che sarebbe stata la formula generale, quale era proposta da alcuni colleghi e particolarmente dall'onorevole Targetti, anzi è meno ardita. È una formula che viene a completare il quadro e che potrà e dovrà avere una notevole importanza pratica; in quanto, secondo questo sistema, lo Stato, facendo una legge, al di fuori di quelle materie elencate in maniera tassativa nella parte prima, avrà una notevole elasticità di movimento, una notevole libertà di disciplina. E potrà usare vari modi; uno potrà essere questo: che lo Stato, facendo una legge su una certa materia, lasci alle Regioni una notevole ampiezza nello stabilire le norme di integrazione e di attuazione; ma lo Stato potrà anche usare quest'altro espediente: stabilire delle norme aventi carattere dispositivo, nel senso che esse avranno efficacia, se ed in quanto la Regione, utilizzando il potere attribuitole dall'ultimo comma di questo articolo, non adotti essa stessa delle norme di attuazione.

Ritengo, dunque, che questo articolo avrà notevole importanza pratica. In definitiva, forse, più che la prima parte, questa seconda parte darà la misura dell'intervento regionale nel campo legislativo.

Chi ha seguito, anche in questi ultimi giorni, la discussione di leggi in quest'Assemblea, ha vissuto un'esperienza che dà molti insegnamenti; cioè dimostra come un Parlamento difficilmente possa fare leggi, che scendano al dettaglio. In queste condizioni, il Parlamento si trova esposto al pericolo che, non potendo scendere al dettaglio, sia facilmente indotto a delegare al Governo la competenza di fare norme complementari. Ora, questo comma offre invece un'altra possibilità, che potrà avere una notevole utilizzazione, e cioè che la legge statale regoli una certa materia con norme che restino in un campo abbastanza generale, e deferisca alle singole Regioni la competenza di fare le norme di dettaglio e di attuazione.

Ritengo, dunque, che questo articolo ha notevole importanza. La modificazione proposta mi pare che non possa incontrare difficoltà e mi auguro che su questo comma si manifesti l'unanimità dell'Assemblea, con l'adesione, cioè, anche di tutte quelle parti politiche che finora si sono, per ragioni che non voglio discutere, rifiutate o, per lo meno, hanno resistito nell'attribuire alle Regioni il potere legislativo così come è indicato nella parte prima di questo articolo.

Preti. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Preti. Dirò brevi parole. Dopo una lunga discussione si sono stabilite le varie materie sulle quali la Regione è chiamata ad emanare norme legislative. Ora, mi sembra evidente che su tutte le altre materie la Regione non potrebbe essere chiamata che ad emanare norme regolamentari. Perciò mi sembra opportuno che nel testo dell'ultimo comma dell'articolo non si dica semplicemente che le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione «il potere di emanare norme», bensì specificamente si abbia a parlare di «potere di emanare norme regolamentari». Mi sembra che tutti debbano arrivare a questa conclusione, a meno che non si mediti un allargamento del concetto di norma di cui a questo ultimo comma, come mi ha lasciato pensare l'onorevole Perassi. Se prima ero in dubbio se sostenere il mio emendamento, ora, dopo aver sentito le parole dell'onorevole Perassi, ritengo necessario insistere.

Mortati. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha la facoltà.

Mortati. A me pare che all'onorevole Preti sia sfuggito il significato della votazione avvenuta poco fa, che ha portato all'approvazione della dizione «altre materie stabilite dalla legge». Con tale norma si è data al legislatore la podestà di attribuire alla Regione un'attività legislativa assai vasta, in cui possono rientrare tutte le forme di legislazione delegata. Non vi è luogo perciò, all'infuori di questa, se non ad un conferimento di potere regolamentare. Credo pertanto che non sia il caso di insistere sull'inserzione della frase «regolamentare», essendo tale carattere implicito.

Dugoni. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha la facoltà.

Dugoni. Devo dire che queste sono cose stupefacenti, in quanto si sta ricreando la triplice distinzione della facoltà legislativa da parte della Regione, che si era voluta cancellare abolendo i vecchi articoli 109, 110 e 111. Si era detto: creiamo un'unica facoltà per la Regione, in modo che sia uniforme e che sia senza possibilità di equivoci e soprattutto che sia estremamente semplice. Oggi noi vediamo che si torna a creare la facoltà legislativa quasi a tipo esclusivo, perché attraverso l'emendamento attuale si respinge verso l'esclusività, cioè verso una menomazione della facoltà legislativa dello Stato. Questo è il concetto che oggi viene fuori; si va verso la restrizione della possibilità dello Stato di legiferare su determinate materie.

Perassi. Non è vero.

Dugoni. Ma sì, questo è il gioco che si sta facendo.

Perassi. Non facciamo nessun gioco.

Dugoni. Parlo con molta precisione di linguaggio. Si sta facendo il gioco (Commenti) di far rientrare dalla finestra quello che era uscito dalla porta. Il problema che si viene ponendo è questo: dopo che si è trovato un accordo, dopo che si era cercato in tutti i modi di confluire verso un sistema unico di potestà legislativa della Regione, adesso si stanno creando i tre tipi, cioè la legislazione esclusiva, la legislazione integrativa e la legislazione regolamentare. Se questo non si chiama riportare dalla finestra quello che l'Assemblea ha già buttato fuori dalla porta col suo voto, io non so che cosa questo significhi. Noi ci opponiamo a questo sistema soprattutto per una ragione di lealtà. (Commenti). Non avendo tutte le frecce al vostro arco, voi adoperate le frecce dell'avversario quando vi fa comodo. Questo è un sistema che non è giusto e che non è leale e noi lo respingiamo con tutte le nostre forze.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.

Presidente Terracini. Ne ha facoltà.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. All'onorevole Dugoni, che vede oscuri intenti e manovre, voglio osservare che il richiamo della potestà regolamentare da lui sostenuto è messo avanti proprio dall'onorevole Mortati, della tendenza da cui partirebbero le manovre. La questione è anzitutto tecnico-giuridica, e va decisa da tale punto di vista. Del resto prego l'onorevole Dugoni di riflettere che alcune delle apprensioni che qui lo muovono, non gli furono presenti quando accettò l'emendamento Giua, che aveva qualcosa d'affine agli emendamenti ora da lui combattuti. Non è difficile smarrirsi in questa galleria di facoltà legislative e regolamentari.

Come punto di partenza resta fermo che noi abbiamo unificato i tre tipi sottili e complicati, che erano stati predisposti per la competenza legislativa della Regione. Resta fermo che lo Stato stabilisce nelle sue leggi i principî entro i cui limiti la Regione ha una facoltà di dettare norme, che abbiamo chiamata legislativa. Resta fermo che lo Stato, stabilendo i principî, traccia come un cerchio nel quale si deve tenere la Regione, che è bensì libera entro il cerchio (la cornice, come dicono i giuristi tedeschi), ha entro quel cerchio una competenza propria, che però è sempre, in sostanza, quella di integrare i principî posti dallo Stato.

Vi sono state battaglie sulle parole «potestà legislativa». Sorsero e rimangono parecchi scrupoli sulla figura di «legge della Regione». Forse, se invece di parlare di «norme legislative» si fosse parlato di «norme che abbiano valore di legge» vi sarebbero stati meno scrupoli. Tutti sanno che vi sono atti che non sono formalmente leggi, ma hanno valore come se fossero leggi. Io penso che la classica e tipica distinzione fra legge e regolamento non abbia più il rilievo ed il taglio netto di un tempo; quando le due categorie risalivano ad una distinzione anch'essa più netta e recisa, tra i compiti del Parlamento e del Governo. Per la maggior complessità della vita dello Stato e per le esigenze pratiche del suo funzionamento, si sono sempre più sviluppate forme intermedie: di legge delegata, di regolamento indipendente; e così via. Si viene delineando, e noi che facciamo la Costituzione ne sappiamo qualcosa, una scala e gerarchia di norme: che vanno dalla Costituzione e dalle leggi di valore costituzionale alle leggi ordinarie dello Stato; e vengono fuori altre categorie secondarie di norme, come queste emanate dalla Regione, che prendono anch'esse rango e nome di leggi. Molto si spiega con un fatto, sul quale ho più volte insistito di fronte all'Assemblea: il Parlamento non è più in grado di fare tutte le leggi necessarie alla vita attuale del Paese; ed allora (oltre i congegni interni che dovranno svilupparsi nel suo seno di delega a sue speciali Commissioni) si fa strada l'attribuzione di compiti legislativi, sempre secondari ed in dati limiti, alla Regione e ad altri organi (come potrebbero essere i Consigli economici). È tutta una materia in movimento; e se fra legge e regolamento non vi sono più i confini di un tempo; e se la parola «legge» si espande, sollevando i giovanili furori dell'onorevole Preti, pur così colto e preparato, non è arbitrio o capriccio o manovra terminologica; né tutto si riduce a voler valorizzare la Regione. È un processo in cammino; che non possiamo definire ancora in tutti i suoi particolari; un processo di decentramento legislativo, che dobbiamo registrare, cercando nel tempo stesso di evitare gli equivoci.

A tale scopo, dopo aver combattuto la legge della Regione, l'onorevole Preti non vuole ora che si parli di regolamento; e qui gli do ragione, appunto perché non c'è più la distinzione e la configurazione rigida di un tempo. Invece l'onorevole Zotta vorrebbe, come l'onorevole Mortati, parlare di regolamento; ed a me non sembra opportuno; come non mi sembra opportuno parlare, come egli vorrebbe, d'«integrazione»; perché, lo ho già detto, anche nella potestà legislativa del primo comma vi è in sostanza una integrazione di norme dello Stato. Accetto, invece, l'emendamento Perassi, che invece di «esecuzione», dice «attuazione»; e ritengo che l'espressione si addica a quanto veniamo a dire in questo ultimo comma.

Ciò che in esso stabiliamo non contraddice alle disposizioni del primo comma; in forza del quale lo Stato, in date materie, si limita a stabilire principî fondamentali, e la Regione ha una competenza propria a far norme entro i limiti posti dallo Stato. Nelle altre materie, in tutte le materie, lo Stato fa leggi comuni, particolareggiate e minute, e può per la loro attuazione, caso per caso, attribuire facoltà di dar norme alla Regione, anziché al Governo centrale. Preferisco non parlare (lo ripeto) di norme regolamentari. Non insista, onorevole Preti, perché sarebbe controproducente alla sua concezione delle norme del primo comma, di cui accentuerebbe il carattere legislativo. Non parliamo, in quest'ultimo comma, né di legislazione integrativa, né di regolamento. Siamo ai margini. Nomi e designazioni verranno fissati; e vi avrà la sua parte la dottrina. Quel che importa, intanto, è che si ponga una differenza di processo fra il primo e l'ultimo comma. Il Comitato ritiene che basti il suo testo; ed accoglie soltanto l'emendamento Perassi.

Presidente Terracini. Onorevole Mortati, mantiene il suo emendamento?

Mortati. Ho spiegato che il mio emendamento non ha più ragione di essere, una volta approvato l'inciso «altre materie». Pertanto lo ritiro.

Presidente Terracini. Onorevole Preti?

Preti. Voglio osservare che il mio emendamento non è controproducente. Il Presidente Ruini ha detto che ho combattuto la famosa distinzione tra norme e regolamento, quando si trattò del primo comma dell'articolo. Ed invero io sostenni che si doveva genericamente parlare di potestà normativa, e non di potestà legislativa. Ma, poiché per il primo comma è stata adottata la dizione «potestà legislativa», è chiaro che è prevalsa l'altra tendenza. Proprio per questo io chiedo che in questo ultimo comma, per togliere ogni equivoco, si dovrebbe meglio specificare.

Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Non c'è, onorevole Preti, il taglio netto fra legge e regolamento.

Presidente Terracini. Al testo della Commissione sono stati dunque proposti due emendamenti, uno dei quali, quello dell'onorevole Perassi, è stato accettato dalla Commissione, mentre l'altro, presentato dall'onorevole Preti, non è stato accettato.

Pongo prima in votazione il testo con l'emendamento dell'onorevole Preti, per il quale la dizione suonerebbe così:

«Le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione il potere di emanare norme regolamentari per la loro attuazione».

(Non è approvato).

Dovremo ora passare alla votazione del testo della Commissione, comprendendovi l'emendamento dell'onorevole Perassi, accolto dalla Commissione stessa.

Dugoni. Onorevole Presidente, ritengo che si debba votare per divisione su questo punto. Che la Commissione abbia accettato l'emendamento Perassi è altra questione.

Presidente Terracini. Quando si fanno questioni procedurali esse devono avere uno sbocco. A cosa sbocca questa questione? Lo sbocco è che dobbiamo votare il testo della Commissione, includendovi l'emendamento dell'onorevole Perassi.

L'onorevole Dugoni, vorrebbe che l'emendamento Perassi, fosse votato subito?

Dugoni. Domando se vi saranno due votazioni.

Presidente Terracini. Soltanto se il testo comprensivo dell'emendamento Perassi fosse respinto, faremmo una seconda votazione.

Pongo dunque in votazione il testo della Commissione con l'emendamento Perassi, accettato dalla Commissione:

«Le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione».

(È approvato).

È esaurita pertanto la votazione sui vari commi dell'articolo 109, il cui testo risulta così formulato:

«La Regione emana norme legislative, nei limiti dei principî fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, nelle seguenti materie:

ordinamento degli uffici degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione;

modificazione delle circoscrizioni comunali e provinciali;

polizia locale urbana e rurale;

fiere e mercati;

beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera;

istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica;

musei e biblioteche di enti locali;

urbanistica;

turismo e industria alberghiera;

tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale;

viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale;

navigazione e porti lacuali;

acque minerali e termali;

cave e torbiere;

caccia;

pesca nelle acque interne;

agricoltura e foreste;

artigianato;

altre materie indicate da leggi speciali, sempre che le norme stesse non siano in contrasto con l'interesse nazionale e con quello di altre Regioni.

«Le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione».

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A cura di Fabrizio Calzaretti