[Il 31 gennaio 1947, nella seduta pomeridiana, la Commissione per la Costituzione in seduta plenaria discute sulle autonomie locali.]
Il Presidente Ruini, passando al titolo relativo alle autonomie locali, pone in esame il seguente articolo:
«Il territorio della Repubblica è ripartito in Regioni e Comuni.
«Le Provincie sono circoscrizioni amministrative di decentramento regionale».
L'onorevole Targetti ha proposto di sostituirlo col seguente:
«Il territorio della Repubblica è ripartito in Regioni, Provincie e Comuni».
Tale emendamento si ricollega ad un articolo successivo del seguente tenore:
«La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative a mezzo delle circoscrizioni provinciali, che può suddividere in circondari per un ulteriore decentramento.
«Nelle circoscrizioni provinciali sono istituite Giunte nominate dai Corpi elettivi, nei modi e coi poteri stabiliti da una legge della Repubblica».
L'onorevole Targetti ha proposto di sostituirlo col seguente:
«Le Provincie sono enti autarchici, con propria amministrazione elettiva, con funzioni e compiti determinati dalla legge, in correlazione con quelli specifici dei Comuni e delle Regioni».
Si tratta, in sostanza, di conservare la Provincia, non come era stato stabilito nel progetto, ma come ente autarchico.
Targetti. Come ha osservato il Presidente, i due emendamenti sono collegati fra di loro.
Il progetto stabilisce che il territorio della Repubblica è diviso in Regioni e Comuni. La Provincia, pertanto, sarebbe senz'altro soppressa. A suo parere la soppressione di questo ente, che non è un ente nato ieri, non appare neppure sufficientemente motivata. Da nessuna parte è venuta una motivazione che abbia l'importanza e l'efficienza necessarie per legittimare un'innovazione così profonda nell'ordinamento locale.
Si dice: la Provincia non è stata soppressa perché di essa si fa parola in qualche articolo della Carta costituzionale, ma occorre tener presente che si cadrebbe in un grave equivoco se si ritenesse che la forma nella quale la Provincia sopravvive secondo il progetto possa equivalere ad una sopravvivenza della Provincia così come è oggi.
La Carta costituzionale, infatti, prevede la Provincia come una circoscrizione amministrativa. È un organo di decentramento dell'amministrazione della Regione. Quindi non più configurabilità di un patrimonio provinciale, né esistenza di una Assemblea provinciale, non più autonomia.
Si dice che la soppressione della Provincia è conseguenza diretta della istituzione della Regione. Osserva che questa formulazione è tutt'altro che rigorosa: se la Regione nascesse a detrimento delle funzioni della Provincia e nascesse costituendosi un patrimonio di attribuzioni togliendole all'ente Provincia, il ragionamento correrebbe, ma si è d'accordo nel ritenere l'opposto, cioè che la Regione è un ente di decentramento amministrativo ed in parte anche politico, in quanto una Regione nasce sottraendo una parte di ciò che è accentrato oggi nello Stato, cioè non nasce a detrimento della Provincia.
Sembra così dimostrato che la prima considerazione, per la quale si dice che la Provincia muore perché la Regione nasce, non ha la forza convincente che le si attribuisce.
Si dice che la Provincia è un ente artificiale. Ora, pur essendo tutt'altro che contrario all'istituzione della Regione, verso la quale, anzi, ha tratto simpatia dallo studio delle opere di Carlo Cattaneo, pensa che essa non abbia l'omogeneità della Provincia, ciò che costituisce un argomento, a suo parere, inconfutabile a favore della Provincia.
Non intende riandare alle origini storiche della Provincia — (alcuni dicono che la Provincia risale agli antichi romani, altri dicono che ha soltanto una vita nell'età moderna, ecc.) — ma in pratica nell'ente Provincia esiste una omogeneità innegabile di dialetti, di abitudini; vi sono anche affinità etniche, geografiche, geologiche persino.
Ora tutto questo nella Provincia si trova e purtroppo non si trova nella Regione. Una prova di ciò si ha nel movimento, al quale si assiste, inteso a creare nuove Regioni, a spezzettare cioè Regioni esistenti. Se questa omogeneità che si rimprovera non avere la Provincia, l'avesse l'ente Regione, nessuna di queste domande di spezzettamento delle Regioni esistenti sarebbe stata avanzata.
Nella Provincia è accaduto che intorno ad un capoluogo sono sorti e si sono sviluppati tanti Comuni di importanza inferiore, e fra il capoluogo e tutti questi altri Comuni si è creato un continuo scambio di relazioni e di interessi commerciali e culturali. Tante manifestazioni della vita pubblica fanno capo al capoluogo della Provincia.
Perché allora si pensa di distruggere questo ente? Pur non essendo stato mai un ortodosso, non ha mai capito l'utilità di distruggere unicamente per rinnovare. L'esistenza di un ente è una ragione che sta a difesa della sua sopravvivenza, quando mancano serie ragioni per la sua soppressione.
Quali peccati ha mai commesso la Provincia? Nessuno.
Si dice: mantenendo in vita la Provincia come ente autonomo ed autarchico con rappresentanza popolare, si va incontro a due inconvenienti: di centuplicare gli uffici amministrativi e di aumentare gli inconvenienti della burocrazia. A suo avviso questo non è vero. Si vede nella istituzione della Regione un medicamento della piaga dell'accentramento burocratico statale. Ma non si teme che il giorno in cui saranno abolite le Province si vada incontro ad un accentramento burocratico regionale? La sopravvivenza della Provincia serve ad evitare questo inconveniente.
Si dice anche: ma la Provincia rimarrà priva di funzioni. Questo pericolo ci sarebbe se la Regione nascesse a detrimento della Provincia. Esso però non esiste perché, mantenendo la Provincia, se ne dovrebbero anzi aumentare le attribuzioni. Vi sono molte attribuzioni lasciate oggi a Comuni che dovrebbero essere accentrate utilmente nell'ente Provincia, come da molto tempo si sostiene.
Si dice infine: in questo modo si moltiplicano le Assemblee popolari. Crede di non sbagliare affermando che l'aumentare le Assemblee popolari sia tutt'altro che un inconveniente. Vorrebbe trovare anzi il modo di aumentarle, perché è soltanto così che si chiamano a partecipare più attivamente le grandi masse delle popolazioni alla vita collettiva.
Si è limitato ad accennare a qualcuno dei tanti argomenti che in altra sede si potranno portare a favore del suo emendamento. Non pretende di aver convinto chi da tempo ha una diversa opinione. Vorrebbe soltanto aver dimostrato che la sua proposta non è contro la Regione, ma è a tutto favore della Regione e quindi avere indotto i colleghi a non affrettarsi a votare contro.
Occorre tener presente che se la Regione nasce sulle ceneri della Provincia, nascerà in mezzo a dei malcontenti, a recriminazioni e forse a movimenti popolari che bisogna cercare di evitare e che potranno in ogni caso rendere l'affermarsi del nuovo ente più difficile.
Einaudi è d'accordo sulla necessità di accrescere queste Assemblee anche agli effetti dell'educazione del popolo; però crede che in questa differenza che si fa tra Regione e Provincia vi sia un grosso equivoco: le Province, come enti autarchici, non hanno niente da fare, hanno le strade e l'acqua che passano ora alla Regione. Per i manicomi non sa quale vantaggio vi sia di farli amministrare piuttosto dalla Provincia che dalla Regione. Inoltre, dal punto di vista puramente patrimoniale, non vi è una perdita, ma uno spostamento dei servizi dai contribuenti provinciali a quelli regionali.
Del resto la Provincia non muore, in quanto che i servizi a cui sono particolarmente affezionati i provinciali, non sono i servizi dell'ente autarchico, come le strade, l'acqua e i manicomi; sono altri servizi che continueranno ad esistere. Non vede nessuna ragione perché il Tribunale che è nel capoluogo di Provincia debba essere abolito, solo perché non esiste più la Provincia come ente autarchico; e così i servizi dell'agricoltura, delle foreste, ecc., apparterranno allo Stato o alla Regione, ma continueranno ad aver sede nella Provincia. Quindi le Province continueranno ad esistere per quel che valgono, per i servizi che potranno ancora essere accentrati nel capoluogo o distribuiti meglio nel loro territorio. A questo può servire bene l'istituzione nelle circoscrizioni provinciali di Giunte nominate dai Corpi elettivi, nei modi e coi poteri stabiliti da una legge della Repubblica, come è previsto nel progetto in esame.
Per queste ragioni voterà per il mantenimento del testo del Comitato di redazione.
Ambrosini ricorda che quando il Comitato di redazione cominciò i suoi lavori, si dichiarò favorevole al mantenimento dell'ente Provincia, appunto per le preoccupazioni accennate dall'onorevole Targetti, e specialmente per le ripercussioni che la soppressione di questo ente avrebbe potuto suscitare nella pubblica opinione. Sennonché, tutto l'andamento della discussione nel Comitato portò al delinearsi di una maggioranza decisamente contraria al mantenimento dell'ente Provincia; e allora il suo sforzo e di altri colleghi fu quello di mantenere in sostanza quei compiti che oggi sono esplicati dalla Provincia, eliminando semplicemente quella sovrastruttura di ente autarchico, e quindi quella speciale rappresentanza limitatamente all'assolvimento di compiti che possono contarsi sulle dita di una mano.
Ora pensa che la struttura del sistema predisposto dal Comitato di redazione possa soddisfare a tutte le esigenze, in quanto concretamente tutti gli uffici e i servizi pubblici che attualmente esistono nell'ambito della circoscrizione provinciale restano, sia il Tribunale, sia l'Intendenza di finanza, sia il Provveditorato agli studi. Occorre tener presente quelle che erano le funzioni e le caratteristiche dell'ente Provincia, come ente autarchico, e della circoscrizione provinciale, come circoscrizione puramente amministrativa.
Ora, tutti gli uffici e i servizi pubblici della circoscrizione provinciale, restando come attualmente sono, la questione si accentra semplicemente nella soppressione o meno dell'ente autarchico. La preoccupazione dell'eliminazione della rappresentanza crede possa essere superata, quando si tenga presente la disposizione di un successivo articolo per cui «nelle circoscrizioni provinciali sono istituite Giunte nominate dai Corpi elettivi, nei modi e coi poteri stabiliti da una legge della Repubblica».
Ad eliminare molte delle apprensioni di cui si è fatto interprete l'onorevole Targetti ha proposto che al comma del primo articolo in esame: «Le Province sono circoscrizioni amministrative di decentramento regionale» siano aggiunte le parole: «e statale».
In questo modo crede doveroso e coerente approvare il testo proposto dal Comitato di redazione.
Così pure l'onorevole Uberti ha proposto, a proposito delle Giunte previste in un articolo successivo, di sostituire alla formula: «Nelle circoscrizioni provinciali sono istituite Giunte nominate dai Corpi elettivi, ecc.» l'altra: «In tali circoscrizioni sono elette dai Comuni Giunte provinciali con funzioni delegate dalla Regione secondo norme da stabilirsi».
Il Presidente Ruini avverte che occorre tener conto, agli effetti della decisione da prendere, dei due emendamenti di cui ha parlato l'onorevole Ambrosini.
De Vita è contrario all'emendamento proposto dall'onorevole Targetti e si associa alle dichiarazioni dell'onorevole Einaudi. Desidera soltanto aggiungere che il problema va esaminato anche da un punto di vista dell'area di offerta dei pubblici servizi, in quanto si tratta, a suo parere, di un problema anche tecnico ed economico. I servizi pubblici potrebbero anche consorziarsi liberamente per ottenere un'area di offerta che sia consona a quella determinata Regione.
Grassi osserva che il vecchio ordinamento considerava la Provincia sotto due aspetti diversi: un aspetto governativo e un aspetto amministrativo. Pensa che la riforma si rivolga specialmente alla questione dell'aspetto governativo della Provincia. La Regione, assorbendo tutta la funzione governativa che si svolge nelle diverse Province, non può più mantenere in vita la vecchia Provincia con la sua organizzazione attuale. Questo è il punto più essenziale della struttura dello Stato.
Per quello che riguarda l'ente Provincia dal punto di vista amministrativo, per cui funzionavano i Consigli provinciali, le Deputazioni provinciali, ecc., l'attività della Provincia era limitata alle strade, ai manicomi e agli istituti di beneficenza. Ritiene che anche creando la Regione, questa attività non possa essere tolta; ma essa rimane attraverso la formula presentata dalla Sottocommissione.
Bisogna, in sostanza, porre nettamente il problema: si vuole la Regione o no? Siccome tutta la Sottocommissione ha studiato il problema della struttura dello Stato sulla base delle Regioni, non si può prescindere da tale situazione. Infatti, se si vuole mantenere la Provincia come ente autarchico, bisogna mantenerla sotto il suo doppio aspetto governativo e amministrativo. Ma questo non si è voluto. L'azione amministrativa sarà affidata alle Regioni, ma sarà ripartita fra i diversi uffici provinciali.
Quindi è d'accordo nel mantenere ferma la disposizione così come è stata formulata dalla Sottocommissione.
Laconi è dolente di dover parlare contro la proposta Targetti, coerentemente alla posizione assunta nella Sottocommissione, perché sente le preoccupazioni da lui manifestate. Ha però l'impressione che tali preoccupazioni, vive nelle Province, siano determinate non tanto dalla scomparsa dell'ente autarchico come tale, ma dal fatto che si teme che la costituzione delle Regioni possa significare anziché un decentramento, un accentramento amministrativo. Tale preoccupazione può, a suo parere, essere eliminata considerando la Provincia come un organo di decentramento amministrativo regionale e statale.
In sostanza, alle popolazioni delle Province interessa che non si debba andare nel capoluogo regionale, anziché in quello provinciale, per trovare l'Intendenza di finanza, la banca, ecc. Questa preoccupazione non ha ragione d'essere, perché i capoluoghi provinciali continueranno a rimanere organi di decentramento dello Stato.
L'altra preoccupazione è quella che sorge negli stessi capoluoghi di Provincia che sono diventati centri di commercio, di industria, di traffici, di cultura, e che costituiscono quasi un esempio di vita civica rispetto alle loro Province. Ad esempio, in Sardegna, il sorgere di una Provincia, quale quella di Nuoro, ha significato il formarsi di un centro culturale, con la possibilità di realizzare scambi culturali e commerciali che prima non esistevano. Anche questa preoccupazione non ha ragion d'essere, perché tali centri, così come si sono formati, continueranno a rimanere, anche se sarà soppresso l'ente autarchico.
Osserva, in definitiva, che non soltanto per una ragione di coerenza, di armonia del sistema è favorevole al testo del Comitato di redazione; ma per il fatto che, se si è giunti a costituire la Regione, è perché si vuole avere per base un'unità organica di fatto, quale non è la Provincia, che oggi esiste sulla carta ed è puramente artificiale. Ad essa si vuole sostituire un ente che abbia nella struttura del Paese un'unità storica, di tradizioni, di costumi.
Il Presidente Ruini pone ai voti l'emendamento proposto dall'onorevole Targetti:
«Il territorio della Repubblica è ripartito in Regioni, Provincie e Comuni».
Tale emendamento si collega a quello proposto poi per un successivo articolo:
«Le Provincie sono enti autarchici, con propria amministrazione elettiva, con funzioni e compiti determinati dalla legge, in correlazione con quelli specifici dei Comuni e delle Regioni».
(La Commissione non approva).
L'onorevole Ambrosini ha proposto di aggiungere al secondo comma dell'articolo in esame: «Le Provincie sono circoscrizioni amministrative di decentramento regionale» le parole: «e statale».
Pone ai voti la proposta.
(È approvata).
A cura di Fabrizio Calzaretti